LA
ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN LA ETAPA ACTUAL: LA EXPERIENCIA RUSA
THE TAX ADMINISTRATION IN THE CURRENT STAGE: THE
RUSSIAN EXPERIENCE
Maksim Prokoshin
* https://orcid.org/0000-0002-8289-2078
Academia presidencial rusa
de economía nacional y administración pública (RANEPA), Moscú, Rusia
*Autor para dirigir correspondencia: maximlawyer@mail.ru
Clasificación JEL: K0, K33, K34
DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.5594976
Recibido: 23/06/2021
Aceptado: 14/09/2021
Resumen
Este artículo
tiene como objetivo analizar la experiencia positiva de la Federación rusa para
contrarrestar esquemas ilegales que resultan del uso de paraísos fiscales, así
como el proceso de implementación del plan BEPS en el marco de la legislación
nacional de Rusia.
Palabras clave: Plan BEPS,
paraíso fiscal, administración tributaria, Servicio Federal de Impuestos de
Rusia, convenios para evitar doble imposición, beneficiario real
Abstract
This study attempts
to analyze the positive experience of the Russian Federation to counteract the
illegal tax schemes carried out by means of offshores as well as the process of
implementation of the BEPS plan in the national legislation of Russia.
Keywords: Plan BEPS, tax havens, tax
administration, Federal Tax Service of
Russia, agreements to avoid double taxation, beneficial owner
Introducción
La
administración tributaria es una de las áreas más importantes de la
administración pública. Según una evaluación internacional, el Servicio Federal
de Impuestos de Rusia tiene un alto nivel de madurez digital de la administración tributaria.1 En su funcionamiento, se combinan
eficientemente la actividad profesional de los inspectores fiscales con el uso
de diversos sistemas especiales soportados en software. El desempeño del
servicio fiscal es mejorado sistemáticamente mediante la digitalización
progresiva del servicio y el desarrollo de nuevos algoritmos que permitan una optimización fiscal agresiva.
Una administración
tributaria efectiva garantiza un alto nivel de seguridad económica para el Estado,
ya que la elaboración del presupuesto depende de su adecuada implementación. En
el proceso de mejoramiento de la administración tributaria, los Estados deben
servirse de las experiencias positivas de otros para diseñar un modelo óptimo y
eficiente de administración tributaria, adaptado a sus condiciones
particulares.
El
presente artículo tiene como objetivo analizar los resultados positivos
alcanzados en la Federación rusa para contrarrestar esquemas ilegales que
resultan del uso de paraísos fiscales, así como el proceso de implementación
del plan BEPS (Plan de acción contra el Deterioro de la
Base Impositiva y la Transferencia de Utilidades) en el marco de la
legislación nacional rusa. Para ello se utilizaron los métodos científicos
siguientes: sistémico, formal-legal, análisis, observación, análisis legal
comparativo.
Plan de acción contra el Deterioro de la Base
Impositiva y para el seguimiento de la Transferencia de Utilidades
(BEPS)
En el
siglo XXI, la evasión impositiva a través de la utilización de paraísos
fiscales, se ha convertido en una amenaza para la economía global. Por tanto, el
rechazo al uso de los paraísos fiscales se ha convertido en una política
coordinada de las economías internacionales. Por ejemplo, en el informe
elaborado por expertos del Fondo Monetario Internacional, denominado "El
crecimiento de las inversiones ficticias", se destaca que el 85% de ese
tipo de inversiones se ejecutan en 10 jurisdicciones: Luxemburgo y los Países
Bajos (donde aparecen casi la mitad de las inversiones ficticias), ocurriendo
el resto de éstas en: Hong Kong, Islas Vírgenes Británicas, Bermudas, Singapur,
Islas Caimán, Suiza, Irlanda e Islas Mauricio.2
Debe
resaltarse el desarrollo logrado en la cooperación internacional para la
introducción de estándares en la lucha contra el deterioro de la base
impositiva y la evasión fiscal. Los estándares para esta lucha están
consagrados en el llamado plan BEPS. Se denomina BEPS por sus siglas en inglés
(Base Erosion
and Profit Shifting).
Este plan fue concebido por la Organización para la Cooperación Económica y el
Desarrollo (OCDE), contando además con el apoyo activo de los países del G20,
siendo finalmente aprobado en el 2015. Por iniciativa de la OCDE, cualquier
país (no solo los miembros de esta organización y del G20) puede unirse al plan
BEPS. La esencia del proyecto se resume a establecer la cooperación
internacional en la lucha contra los esquemas de planificación tributaria transfronteriza y al
desarrollo de un conjunto de recomendaciones para las autoridades nacionales y
su posterior implementación en la legislación particular en los diferentes países.
El plan
BEPS consta de 15 aspectos claves a tener en cuenta:
1.
Resolver los problemas
fiscales y las peculiaridades de la fiscalidad en la era de la "economía
digital".
2.
Neutralizar los
llamados "Esquemas híbridos".
3.
Mejorar la eficacia
de las normas a utilizar con las empresas extranjeras controladas (normas CFC).
4.
Luchar contra el
deterioro de la base impositiva mediante el pago de intereses y otras
transacciones financieras.
5.
Promover la oposición
general a las "prácticas fiscales desleales", teniendo en cuenta las
cuestiones de transparencia y la caracterización económica real de las empresas.
6.
Prevenir la evasión
de las disposiciones de los
tratados para evitar la doble imposición.
7.
Prevenir el uso de
sistemas de elusión artificiosa para el estatuto de establecimiento permanente.
8.
Desarrollar reglas de
precios de transferencia para activos intangibles.
9.
Desarrollar reglas de
precios de transferencia en términos de riesgos y capital.
10.
Desarrollar reglas de
precios de transferencia para otras transacciones de alto riesgo.
11.
Desarrollar métodos
para la recolección y análisis de información sobre la erosión de la base
imponible y el retiro de ingresos de impuestos.
12.
Aplicar normas que
exigen la divulgación de
"técnicas de planificación fiscal agresiva".
13.
Racionalizar la documentación sobre precios de
transferencia y los requisitos de presentación de
informes país por país.
14.
Desarrollar y mejor
la eficiencia de los mecanismos de solución de controversias entre países en
materia tributaria.
15.
Desarrollar una
convención multilateral integral sobre tributación internacional para modificar
los tratados tributarios existentes entre países.3
Hay que
subrayar que el Plan «BEPS» está siendo asumido e implementado de manera
consistente por muchos países. La Federación Rusa también está introduciendo
efectiva y gradualmente las disposiciones de este plan en la legislación
nacional.
Еl
Plan de acción contra el deterioro de la base impositiva y para el seguimiento
de la transferencia de utilidades contiene, entre otras, la medida relacionada para la prevención del abuso de las disposiciones de tratados para
evitar la doble tributación. Esto es explicable ya que, las transacciones
transfronterizas realizadas por parte de residentes en diferentes Estados, pueden
estar sujetas a impuestos en cada Estado, según las leyes fiscales nacionales.
Esto puede dar lugar a una doble imposición a los mismos ingresos. Para
eliminar la doble imposición de tales transacciones y fomentar la cooperación
económica entre países, se analizan y concluyen acuerdos bilaterales, que
conciben un procedimiento especial para la recaudación de impuestos sobre la
renta en los casos mencionados.
Experiencia rusa
La
Federación Rusa ha celebrado 83 acuerdos con otros Estados. La Federación Rusa
y la República de Cuba cuentan con un convenio firmado para evitar la doble
imposición y prevenir la evasión fiscal en materia de Impuestos sobre la Renta.4
Por otra
parte, el uso de las disposiciones de acuerdos internacionales con fines de
ahorro fiscal ha sido reconocido como una evasión, en aquellos casos en que las
transacciones no están relacionadas con las actividades activas y reales de las
partes involucradas, lo que permite transferir artificialmente las ganancias a
jurisdicciones de baja tributación.
Durante la
última década, muchos de los gigantes multinacionales (Apple, Starbucks,
Facebook, Google, Amazon, etc.), así como negocios medianos y grandes han sido
acusados de optimización fiscal
agresiva al transferir sus ganancias al extranjero. Para oponerse a estos
fenómenos negativos, Rusia ha incorporado a su legislación normas destinadas a
la prevención de la evasión de las disposiciones de los tratados sobre la
eliminación de la doble imposición (punto 6 del Plan BEPS). Así, el llamado «instituto del beneficiario
real de la renta» fue establecido dentro del Código Fiscal de la
Federación Rusa.5
En un
sentido general, la esencia de esta regla se reduce a lo siguiente: conforme
con los convenios existentes para evitar la doble imposición, los beneficios se
aplican únicamente a los residentes fiscales en los países contratantes que en
definitiva serán los beneficiarios finales de los ingresos pagados y no, un
eslabón intermedio. Es decir, el objetivo principal de las transacciones no debe ser cancelar los impuestos a los
ingresos recibidos en Rusia, sino la realización formal de transacciones para
aprovechar los beneficios de un tratado internacional.
Además, durante
los últimos 10 años, las autoridades fiscales rusas han desplegado su actividad
para lograr el control fiscal efectivo de las transacciones transfronterizas.
De acuerdo con el contenido mostrado en el Oficio del Servicio
Federal de Impuestos de Rusia de 28 de abril de 2018, No. CA-4-9 / 8285
(6), sobre la práctica de solución de controversias y la aplicación del concepto
del “beneficiario real de la renta”, las preferencias fiscales deben
proporcionarse a las sociedades que:
·
tienen
presencia económica en el país de residencia;
·
tienen
amplios poderes para administrar sus ingresos;
·
utilizan
ingresos en el negocio de una empresa extranjera (reciben beneficios económicos
de los ingresos).6
Es
necesario también destacar otro algoritmo, mediante el cual las autoridades
fiscales analizan las actividades de una empresa extranjera. Los inspectores
analizan con ayuda de sistemas de información automatizada especial los siguientes
factores:
·
con relación
al establecimiento de una empresa extranjera, se les presta atención a antecedentes
tales como: la empresa está registrada
inmediatamente antes de la celebración de un acuerdo con una contraparte rusa, siendo
su director y secretario empleados de una empresa consultora que proporciona
servicios de registro y mantenimiento para personas jurídicas. En ocasiones, estos
mismos individuos dirigen cientos de otras organizaciones.
·
disponibilidad
de recursos materiales, intangibles y laborales. Se considera llamativo, la ausencia de una
oficina (alquiler, facturas de servicios públicos, costos de comunicación,
etc.) o una plantilla sólida de empleados
·
análisis de
los flujos de caja desde el punto de vista de los pagos de
"tránsito", disposición de los ingresos recibidos.
En otro
oficio, el Servicio Federal de Impuestos de Rusia se indica que una empresa
extranjera es reconocida como sociedad
ficta si:
·
la actividad
de una empresa extranjera no tiene propósitos comerciales;
·
no existen
transacciones que provoquen actividad económica;
·
los pagos
tienen carácter de "tránsito";
·
la actividad
de una empresa extranjera no está asociada con riesgos financieros o de otro
tipo que son normales para la actividad empresarial;
·
la empresa
extranjera no recibe beneficios por el uso de ingresos,
·
los empleados
de una empresa extranjera no ejercen realmente funciones de control y gestión
en relación con ella.7
A pesar
del éxito significativo del control fiscal con la aplicación del concepto “beneficiario
real”, el injustificado uso de los beneficios fiscales en el marco de los
convenios, causa un daño significativo al presupuesto ruso. Por ejemplo, al pagar dividendos de Rusia a
Chipre, pudimos retener impuestos a una tasa del 5% frente a una tasa general
del 15%. Con porcentajes, se muestran mejores resultados: 0% frente al 20% en
general. Pero eso era posible antes del primero de enero de 2021. Como se señaló
anteriormente, una persona que pueda utilizar estos beneficios establecidos por
convenios debe realizar actividades reales y ser entonces el beneficiario real
de los ingresos. Sin embargo, algunos empresarios en ocasiones, e incluso
países, abusan de la ley cuando aplican convenios tributarios internacionales.
En este sentido, el presidente Vladimir Putin ordenó la abolición de las tasas
tributarias preferenciales con algunos países "para quienes retiran sus
ingresos en forma de dividendos a cuentas en el extranjero".
Algunos
países se han convertido, de hecho, en territorios de tránsito por los que
pasan enormes flujos financieros para obtener beneficios fiscales ilegales. La
Federación de Rusia ha acordado aumentar el impuesto sobre los dividendos con
Malta, Chipre, Luxemburgo.8 Muy pronto, las tasas de impuestos
cambiarán con Singapur, Hong Kong y Suiza. Con países que rechacen estas
condiciones, Rusia estará lista para romper los convenios. Por el momento,
Rusia ha denunciado el convenio con Holanda.
En
conclusión, es relevante señalar, en la legislación nacional rusa se
implementarán las medidas siguientes que han sido previstas en las principales
orientaciones de la política presupuestaria, fiscal y arancelaria para 2021 y
para el período de planificación de 2022 y 2023 (aprobado por el Ministerio de
Finanzas de Rusia):
·
reducir la
carga fiscal y administrativa de las personas naturales que controlan a las
empresas extranjeras. Otorgar el derecho a pagar el impuesto sobre la renta a
las personas naturales con respecto a los ingresos en forma de ganancias de
empresas extranjeras controladas por ellos, en una cantidad fija de 5 millones
de rublos sin declarar dichos ingresos. La medida simplificará la
administración de impuestos y facilitará la atracción de residentes fiscales a
la Federación Rusa, principalmente entre aquellos con ingresos altos.
·
continuación
de los trabajos de modificación de los convenios para evitar la doble
imposición a fin de aplicar medidas destinadas a combatir el uso de regímenes
fiscales, con cuya ayuda la mayor parte de las rentas de origen ruso se abonan
fundamentalmente a los beneficiarios rusos a través de las denominadas
"jurisdicciones de tránsito";
·
mejoramiento
de la legislación de la Federación de Rusia sobre impuestos y tasas, en
términos de restricciones al uso de las disposiciones de convenios para evitar
la doble imposición, como mecanismo para minimizar o evitar la tributación, así
como mayor desarrollo del concepto de titularidad real de la renta.9
Conclusiones
Rusia está
e implementado de manera consistente el Plan «BEPS» con la introducción gradual
y efectiva de las disposiciones de este plan en la legislación nacional. Con
estas acciones legislativas se espera que aumente aún más la tributación de los
pagos de ingresos en forma de intereses y dividendos pagados a destinatarios
extranjeros ubicados en paraísos fiscales al 15% a partir del 1 de enero de
2021.
Referencias bibliográficas
1.
Informe del Foro de
Administración Tributaria de la OCDE "Administración Tributaria 3.0:
Transformación Digital de la Administración Tributaria" [Internet]. Disponible en: https://www.oecd.org/tax/forum-on-tax-administration/publications-and-products/tax-administration-3-0-the-digital-transformation-of-tax-administration.htm.
2.
El informe del Fondo
Monetario Internacional «El crecimiento de las inversiones ficticias» [Internet]. Disponible en: https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2019/09/pdf/the-rise-of-phantom-FDI-in-tax-havens-damgaard.pdf.
3.
Plan de acción contra
la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios [Internet]. Disponible en: https://www.oecd.org/ctp/plan-de-accion-contra-la-erosion-de-la-base-imponible-y-el-traslado-de-beneficios-9789264207813-es.htm.
4.
Convenio entre el
Gobierno de la Federación de Rusia y el Gobierno de la República de Cuba para
evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal en materia de Impuestos
sobre la Renta del 14/12/2000 [Internet]. Disponible en: https://www.taxrus2000.com/pdf/Spanish-DTA-Cuba-Russia.pdf.
5.
Código Fiscal de
Federación de Rusia. Disponible en: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/.
6.
Oficio del Servicio
Federal de Impuestos de Rusia de 28 de abril de 2018 N CA-4-9 / 8285 @
"Sobre la práctica de resolución de controversias sobre la aplicación del
Concepto del «beneficiario real de la renta»” [Internet]. Disponible en: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_299239/.
7.
Oficio de Servicio Federal de Impuestos de Rusia de 20 de febrero
2021 N 4-13 / 2243 @ "Sobre ciertas cuestiones de control de cálculos de
impuestos (información) sobre los montos de ingresos pagados a organizaciones
extranjeras y retenciones de impuestos" [Internet]. Disponible en: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_381878/.
8.
"Acuerdo entre
el Gobierno de la Federación de Rusia y el Gobierno de la República de Chipre
para evitar la doble imposición con respecto a los impuestos sobre la renta y
el capital" (concluido en Nicosia el 12/05/1998) (revisado el 09/08/2020) [Internet]. Disponible en: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23908/.
9.
Las principales
orientaciones de la política presupuestaria, fiscal y arancelaria para 2021 y
para el período de planificación de 2022 y 2023 "(aprobado por el
Ministerio de Finanzas de Rusia) [Internet]. Disponible en: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_364178/.
Conflicto de intereses
El
autor declara no presentar conflictos de intereses