DIAGNOSIS
FOR THE DESIGN OF A METHODOLOGY OF LEGAL ADVICE TO THE STATE AND THE GOVERNMENT
BY THE
MINISTRY OF
JUSTICE OF CUBA
Ana Gloria Navarro
Pentón II https://orcid.org/0000-0003-0808-1311
I Ministerio
de Justicia, La Habana, Cuba
II Escuela
Superior de Cuadros del Estado y del Gobierno, La Habana, Cuba
*Autor para dirigir correspondencia: anagloria@esceg.cu
Clasificación JEL: K00, K10, K30
DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.5811861
Recibido: 5/10/2021
Aceptado: 23/12/2021
Resumen
El artículo presenta un diagnóstico del asesoramiento
jurídico al Estado y al Gobierno que desarrolla el Ministerio de Justicia
(MINJUS), como una de sus funciones específicas, con la finalidad de demostrar
la necesidad de diseñar una metodología que tribute al perfeccionamiento
estructural, composicional y de funcionamiento de esta actividad, con estándares
de calidad superiores a los que hoy existen y que se constituya en la base para
el diseño del Sistema de Gestión de la Calidad del Ministerio de Justicia. El
artículo se estructura en tres partes. Primero, se hace referencia al
asesoramiento jurídico en Cuba, sus distintas etapas y retos, para más
adelante, ofrecer una panorámica general del cumplimiento por el MINJUS de
la función específica de asesoramiento jurídico al Estado y al Gobierno, sus
potencialidades, limitaciones y retos. Se establecen un sistema de indicadores
para medir el cumplimiento de esta importante función.
Palabras
clave: diagnóstico, asesoramiento jurídico, estado, gobierno,
metodología, Ministerio de Justicia, perfeccionamiento
Abstract
The article presents a diagnosis of the legal advice
to the State and the Government that develops the Ministry of Justice (MINJUS),
as one of its specific functions, in order to demonstrate the need to design a
methodology that contributes to the structural, compositional and structural
improvement. operation of this activity, with quality standards higher than
those that exist today and that constitute the basis for the design of the
Quality Management System of the Ministry of Justice. The article is structured
in three parts. First, reference is made to legal advice in Cuba, its different
stages and challenges, for later, to offer a general overview of the
fulfillment by MINJUS of the specific function of legal advice to the State and
the Government, its potentialities, limitations and challenges. A system of
indicators is established to measure the fulfillment of this important
function.
Keywords: diagnosis, legal advice, state, government, methodology, Ministry of Justice, improvement
Introducción
La Ley No. 1323, de 30 de noviembre de 19761
y el Decreto-Ley No. 67, “De la Organización de la Administración Central del
Estado”, de 19 de abril de 1983,2 encargan al MINJUS la asistencia
en materia jurídica al Estado, al Gobierno y a los organismos de la
Administración Central del Estado y, a ese fin, se le definen, entre otras, las
atribuciones y funciones principales siguientes: asesorar jurídicamente al
Gobierno y a los organismos de la Administración Central del Estado,
estableciendo las coordinaciones correspondientes con las asesorías jurídicas
de dichos organismos; procurar el mejoramiento del trabajo jurídico en la
esfera de la economía nacional y el continuo perfeccionamiento del orden legal;
estudiar, proponer y dirigir la sistematización y codificación de las leyes del
país y procurar que estas se reflejen, cada vez con mayor exactitud, en los
procesos y relaciones sociales; y participar en el asesoramiento a la
Asamblea Nacional del Poder Popular, al Consejo de Estado y al Consejo de
Ministros, en la elaboración de las leyes, decretos leyes, decretos y otras
disposiciones legales.
Recientemente, el Decreto-Ley No. 376, de 21 de junio
de 2019,3
aprobó para el Ministerio de Justicia, la misión de proponer y, una vez
aprobada, cumplir la política que en materia jurídica le corresponde, en tanto,
el Acuerdo No. 8663 del Consejo de Ministros para control administrativo, de 13
de agosto de 20194 en sus numerales 2, 3, 4 y 5, respectivamente,
estableció como funciones específicas del Ministerio de Justicia, su
participación en el asesoramiento jurídico y legislativo al Estado y al
Gobierno, la dirección técnica, normativa y metodológica del asesoramiento
jurídico a personas jurídicas, así como delega en él la facultad de dictaminar
sobre la vigencia de las normas jurídicas y sobre la conveniencia del
perfeccionamiento, sistematización y codificación de las disposiciones
jurídicas; con todo ello, se ratifica su condición de Organismo Asesor Legal
del Estado y del Gobierno.
La evolución de esa función asesora del Estado y el
Gobierno ha tenido sus exigencias en cada etapa del proceso revolucionario
cubano y el Ministerio de Justicia ha cumplido dicha función, atendiendo a las
exigencias de cada momento histórico. En la actualidad, a partir de la
implementación de los complejos cambios por los que atraviesa el país, como
parte del perfeccionamiento del modelo económico5 y de todas las
estructuras del Estado, resulta determinante garantizar un acompañamiento legal
de altos estándares,6-13 ratificando el principio constitucional de
una Cuba como Estado Socialista de Derecho.14 Sin embargo, para
elevar la calidad del asesoramiento jurídico, deben superarse realidades que
hoy influyen en él de manera negativa, entre las que destacan: una insuficiente
reglamentación; el hecho de que la gestión de la información que respalda el
proceso no responde a las exigencias actuales; existencia de dificultades en el
intercambio con el resto de las áreas implicadas dentro del Ministerio, así
como con entes externos que intervienen en esa función asesora al Estado y al
Gobierno, además de que las dos estructuras que la desarrollan son de reciente
creación (Direcciones de Legislación y de Asesoramiento Jurídico), con una
marcada falta de experiencia de sus especialistas, cuyo promedio de edad no
supera los 29 años. A ello se suma el hecho de que la actividad se desarrolla
en un entorno internacional en el que se le ofrece un tratamiento diferente a
esta función, lo que, en ocasiones, dilata la gestión de los procesos y obliga
a elaborar amplias fundamentaciones de la facultad del Ministerio de Justicia
en Cuba, de resultar organismo asesor del Estado y del Gobierno.
A partir de las consideraciones anteriores, constituye
un reto hoy elevar la calidad del asesoramiento jurídico al Estado y al
Gobierno, que desarrolla el Ministerio de Justicia, lo que requiere desarrollar
un estudio de su situación actual, así como realizar propuestas concretas en
ese sentido. El artículo tiene como objetivo presentar el diagnóstico del
asesoramiento jurídico al Estado y al Gobierno, como función estatal que le
corresponde al Ministerio de Justicia de Cuba.
Metodología
Como primer paso para la realización del diagnóstico,
se estudió el comportamiento de la actividad de asesoramiento jurídico en el
país, estudio que incluyó el marco jurídico regulador de la actividad y un
análisis doctrinal y de las transformaciones legislativas que han tenido lugar
en las distintas etapas, dirigidas al perfeccionamiento de la actividad.
El segundo paso del diagnóstico comprendió la
presentación de una panorámica general del cumplimiento por el MINJUS de la
función específica de asesoramiento jurídico al Estado y al Gobierno, para lo
cual se realizó un análisis documental que incluyó el estudio de
disposiciones jurídicas y de los Informes de
Balance de la Dirección de Asesoramiento Jurídico y Legislación del Ministerio
de Justicia, corrrespondientes a los años 2017, 2018 y 2019, así como una valoración
de las diferentes estructuras organizativas que en el MINJUS se han encargado
de esta función.
Y como tercer paso, la aplicación de varias
herramientas de diagnóstico como la Matriz DAFO, el Diagrama Causa- Efecto,15,16
así como el análisis de las barreras con las 7S,15,17,18 permitió
identificar las potencialidades, limitaciones y retos del cumplimiento por el
MINJUS de la función de asesoramiento jurídico al Estado y al Gobierno. También
se identificaron los principales indicadores que fundamentan el problema de
investigación.
Para la realización del diagnóstico, se aplicaron,
además, encuestas a demandantes del asesoramiento jurídico al Estado y al Gobierno y
entrevistas a expertos. El diagnóstico, en sus tres etapas, contempló un
análisis doctrinal y legislativo.
Resultados y discusión
1.
Asesoramiento jurídico en Cuba. Etapas y
retos
El asesoramiento jurídico constituye un servicio o
actividad técnica, que abarca desde el consejo hasta la representación letrada,
caracterizado por tener un carácter preventivo y se realiza por uno o varios
juristas. Comprende la aplicación de la legislación vigente en materias como la
actividad legislativa, el Derecho Laboral, Mercantil, Financiero, Económico,
entre otros, y contribuye a la formación de una parte de la cultura jurídica de
una sociedad determinada, en un momento histórico-concreto. También abarca el
universo de las relaciones o procesos que se desarrollan en todas las esferas o
ramas de la economía.
Hasta el año 1987, el asesoramiento jurídico en Cuba
se realizaba por juristas que formaban parte de la plantilla de las distintas organizaciones,
bajo la denominación de asesores jurídicos propios. En esta etapa, predominaba
la falta de protección legal en un número elevado de entidades, que no la
poseían ni valoraban su necesidad.
Con la entrada en vigor del Decreto No. 138, de 20 de
marzo de 1987, del Consejo de Ministros, “Normas para el trabajo de
asesoramiento jurídico en las entidades estatales”,19 inicia una
nueva etapa en el perfeccionamiento de la actividad. Este Decreto, en su
artículo 6, inciso b), autorizaba a los órganos locales del Poder Popular a
organizar el asesoramiento jurídico de las entidades de subordinación local y
de las direcciones administrativas de dichos órganos, a partir de los servicios
de las consultorías jurídicas estatales, excepcionalmente, también se
autorizaba el servicio a las entidades de subordinación nacional, que no
tuvieran asesor propio. En ese sentido, la Resolución No. 20, de 5 de febrero
de 1988,20 del Ministerio de Justicia, estableció las “Normas para
la creación, organización y funcionamiento de las Consultorías Jurídicas
adscriptas a las Direcciones de Justicia”. Este servicio se simultaneaba con el
asesoramiento propio, que predominaba en la subordinación local y nacional. Lo
normado en el referido Decreto no permitía a las Consultorías atender otros
sectores o actividades, como es el caso del sector agropecuario. Tampoco podían
ofrecer servicios fuera de su demarcación territorial. A finales de la década
de los 90, el asesoramiento jurídico se ofrecía, esencialmente, desde las
consultorías jurídicas estatales.
El Ministerio de Justicia, atendiendo a la importancia
que le concedió la Resolución Económica del V Congreso del PCC, de 9 de octubre
de 1997,21 al fortalecimiento de las estructuras jurídicas
vinculadas con la gestión económica, realizó una evaluación general de los
servicios jurídicos y de la función de asesoría legal. Como resultado de esta
tarea, se sometió a la consideración del Grupo de Trabajo del Buró Político y
al Consejo de Ministros, el informe contentivo de la Estrategia para lograr el
reordenamiento del asesoramiento jurídico del país, lo cual derivó, entre otras
decisiones, en la necesidad de fortalecer las consultorías jurídicas estatales,
incrementando el número de juristas, a partir del traslado de los asesores propios
de las entidades de subordinación local.22
Se reconoció en el Grupo de Trabajo del Buró Político
y en el Consejo de Ministros la superioridad de la forma colectiva, integral y
especializada de las consultorías jurídicas estatales y su potencial para
desarrollar el asesoramiento jurídico en el país. Con su sistema de trabajo y
con la misma fuerza profesional es posible proteger un número mayor de
entidades, creándose un vínculo o relación institucional entre el receptor del
servicio y la consultoría y no con un jurista de manera individual.
Con las decisiones adoptadas por la dirección del
Partido y el Gobierno, se abrió paso, a partir del año 2001, a una nueva etapa
de transformaciones y fortalecimiento de esta actividad. El Ministerio de
Justicia creo el “Grupo de Trabajo para el Fortalecimiento de los Servicios de
la Consultoría Jurídica Estatal”, integrado por consultores y directivos del
sistema de Justicia, con experiencia en el ejercicio de esta actividad. La
ejecución del Cronograma de Trabajo adoptado permitió consolidar la labor
metodológica del Ministerio de Justicia, al proponerse y aprobarse, el 26 de
marzo del propio año 2001, modificaciones a sus funciones, mediante el Acuerdo
No. 3950, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros23 otorgándole
la facultad de “Regular los servicios de asesoría jurídica que prestan las
Consultorías Jurídicas, los Bufetes Colectivos y las Sociedades Civiles de
Servicios”.
También se adoptó el Acuerdo No. 4954 de 200324, que
modificó la estructura del Órgano Central, transformando la Dirección de
Asistencia Jurídica en tres nuevas estructuras especializadas: Dirección de
Atención a Consultorías Jurídicas y Asesores Jurídicos, Dirección de Atención a
la Organización Nacional de Bufetes Colectivos y Dirección de Atención a los
Servicios Legales Especializados. Estas decisiones permitieron emitir un
conjunto de disposiciones jurídicas que organizaron y perfeccionaron el
servicio y la función asesora. La entonces Dirección de Asistencia Jurídica
emitió varias orientaciones metodológicas para implementar las mejores
experiencias de trabajo, entre las que se encuentran las guías para la
aplicación de los dictámenes y los diagnósticos legales, así como para la
supervisión y control.
El alto nivel metodológico alcanzado y la prioridad
que le concedió el Ministerio de Justicia a esta actividad, permitieron
transformar y fortalecer los servicios de asesoramiento jurídico. Conscientes
de la necesidad de consolidar estos resultados y avanzar para completar la
protección jurídica a la generalidad de los sujetos que intervienen en la
economía y, sobre todo, lograr un mayor nivel de efectividad en la labor que
realizan los juristas vinculados a este tema, se decidió en el año 2009,
realizar una evaluación objetiva del estado en que se encontraba el
asesoramiento en el país, para identificar las dificultades existentes y, en
consecuencia, proyectar nuevas acciones.
Esta acción de control nacional, sin precedentes en
esta actividad, se denominó “Evaluación del estado actual y funcionamiento del
asesoramiento jurídico en el país y sus perspectivas”. Fueron visitadas 4108
entidades, el 34% de las 12 193 existentes en aquel momento en el país, la
muestra abarcó 937 entidades con asesoramiento propio, 2923 con servicios jurídicos
contratados y 248 sin asesoramiento legal alguno.25 En la muestra
seleccionada, estaban representados todos los OACE. Esta acción de control
concluyó con una evaluación al trabajo realizado por las Direcciones Jurídicas
de los organismos de la Administración Central del Estado. A partir del
diagnóstico realizado, se identificaron insuficiencias que dependían
directamente de la actuación de los directivos y juristas de las entidades.26
Todos los resultados mencionados anteriormente fueron
evaluados en el Consejo de Ministros, efectuado el 27 de octubre de 2012. En
esa propia reunión, mediante el Acuerdo No. 60,27 fue aprobado el
Cronograma de Trabajo para la implementación de las 10 medidas propuestas y las
45 acciones a desarrollar. Entre las principales medidas, se previeron:
1. Proponer un pronunciamiento legislativo que
determine la obligatoriedad del asesoramiento a todos los sujetos que operan en
la economía nacional.
2. Proponer la modificación de las disposiciones
jurídicas que lo demanden, en particular, el Decreto No. 138 de 1987,19
debiendo regularse en él todas las formas organizativas para la prestación de
servicios jurídicos, así como la realización de la función asesora.
3. Determinación del alcance del asesoramiento
jurídico, con énfasis en los retos y prioridades de la estrategia económica del
país.
4. Desarrollar formas superiores de organización
para la prestación de servicios jurídicos, a través de estructuras que
sustenten, con su gestión, sus propios gastos.
5. Proponer la modificación de las funciones y
atribuciones asignadas al MINJUS, en cuanto al asesoramiento jurídico.
6. Dar continuidad a los vínculos de trabajo con los
OACE, respecto a sus sistemas de asesoría jurídica.
7. Verificación sistemática del cumplimiento de las
recomendaciones realizadas en los dictámenes legales elaborados por los
asesores.
8. Propiciar el incremento de la capacitación de los
juristas que intervienen en el asesoramiento jurídico.
9. Consolidar los sistemas de trabajo con el
Ministerio de la Agricultura (MINAG), Grupo Azucarero (AZCUBA), Asociación
Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP), Organización Nacional de Bufetes
Colectivos (ONBC) y MINJUS, en los territorios, para fortalecer el
asesoramiento legal al sector agropecuario.28-30
10. Orientar esfuerzos hacia el mejoramiento de las
condiciones materiales que influyen en el asesoramiento jurídico.
Todas las medidas y acciones aprobadas mediante el
referido Acuerdo, se materializaron con la entrada en vigor del Decreto Ley No.
349, de 17 de octubre de 201731 y su Reglamento, la Resolución No.
41, de 3 de marzo de 2018,32 del Ministerio de Justicia.
La nueva política para el asesoramiento jurídico y,
particularmente, para la prestación de sus servicios, libera de cualquier
atadura y formalismo el desarrollo de esta actividad, dispone la obligatoriedad
de garantizar asesoramiento jurídico a todos los sujetos, igualando el
asesoramiento propio y la prestación de servicios, en razón de sus contenidos, en cuyo contexto
lo importante resulta la seguridad jurídica de cada ente o institución, sin que
resulten excluyentes ambas formas de asesoramiento entre sí, de lo que se
deriva que un mismo sujeto puede tener uno o varios asesores jurídicos propios
y, a su vez, contratar servicios jurídicos para determinados casos o asuntos,
que imponen un acompañamiento legal especializado.
No obstante todos los antecedentes normativos antes
descritos, relacionados con el asesoramiento jurídico en sentido amplio en
Cuba, la dimensión de esta actividad, dirigida concretamente al acompañamiento
a los principales entes de poder del Estado, no ha recibido una atención
específica, debido a que estas disposiciones normativas centran su atención en
el resto de los actores económicos del país, sin que tengan expresión en las
actividades que se realizan desde el MINJUS, en respuesta a las demandas de
acompañamiento legal de esta naturaleza, razón por la cual se puede afirmar
que, no existe una norma jurídica específica que disponga las reglas para la
organización y funcionamiento del asesoramiento jurídico al Estado y al
Gobierno que hoy realiza el Ministerio de Justicia, como función específica.
En ese contexto, se ha desarrollado el asesoramiento
jurídico al Estado y al Gobierno en Cuba, con grandes retos que enfrentar, en
cuanto al rigor de las solicitudes que se generan, muchas de ellas para ser
atendidas en términos sumamente perentorios, que exigen, para su cumplimiento,
adoptar medidas organizativas y de funcionamiento, que garanticen ofrecer una
asesoría legal de alta calidad.
2. Panorámica general del cumplimiento por el MINJUS
de la función específica de asesoramiento jurídico al Estado y al Gobierno
En el marco del perfeccionamiento de los organismos de
la Administración Central del Estado, el Decreto-Ley No. 376, de 21 de junio de
2019,3 aprobó para el Ministerio de Justicia, la misión de “Proponer
y una vez aprobada cumplir la política que en materia jurídica le corresponde”.
La referida disposición normativa, en su Disposición Final Única, encarga al
Consejo de Ministros para que apruebe las funciones específicas, composición y
estructura del Organismo.
En cumplimiento del encargo anterior, se aprobó el 13
de agosto de 2019 por el Consejo de Ministros el Acuerdo 86634 para
control administrativo, el que, en sus numerales 2, 3, 4 y 5, respectivamente,
dispone como funciones específicas del Ministerio de Justicia: su participación
en el asesoramiento jurídico y legislativo al Estado y al Gobierno, la
dirección técnica, normativa y metodológica del asesoramiento jurídico a
personas jurídicas. Delega en él, además, la facultad de dictaminar sobre la
vigencia de las normas jurídicas y sobre la conveniencia del perfeccionamiento,
sistematización y codificación de las disposiciones jurídicas; con todo ello,
se ratifica su condición de Organismo Asesor Legal del Estado y del Gobierno.
El MINJUS, para el cumplimiento de esta misión, cuenta
con la estructura siguiente: un ministro, una viceministra primera y 2
viceministras. El Órgano Central cuenta con 3 direcciones generales, 20
direcciones, 8 departamentos y una secretaría. Su plantilla asciende a 213
cargos. Tiene, además, 9 unidades subordinadas y una unidad adscrita, con 447
trabajadores.
Históricamente, esa función específica de asesorar
desde el punto de vista legal al Estado y al Gobierno se cumplió por la antigua
Dirección de Legislación y Asesoría, unidad organizativa que en el 2016
desaparece y esos oficios se unen a las labores que hasta el momento realizaba
la Dirección que se ocupaba de la atención al Asesoramiento Jurídico a los
organismos de la Administración Central del Estado, organizaciones superiores
de dirección empresarial, órganos locales del Poder Popular y a otros sujetos
del sector no estatal de la economía, la que asume como denominación: Dirección
de Asesoramiento Jurídico y Legislación.
Con independencia de que fuera una u otra la
estructura a cargo de estas funciones, a diferencia del resto de las
actividades que desarrolla el MINJUS, nunca existieron normas específicas
reguladoras de la organización y funcionamiento de los procesos que se
desarrollan, como parte de la asesoría al Estado y al Gobierno, los que
responden a la elaboración de los documentos siguientes:
1. La
emisión de criterios sobre proyectos de disposiciones normativas.
2. Participación
en la elaboración de disposiciones normativas.
3. Emisión
de vigencias de Ley.
4. Dictámenes
sobre vigencias de disposiciones normativas.
5. Dictámenes
sobre el perfeccionamiento de disposiciones normativas.
6. Respuesta
a consultas sobre decisiones de distinta índole.
7. Opiniones
sobre documentos de políticas públicas.
8. Opiniones
legales que respaldan el acceso del Gobierno a financiamiento externo.
La nueva estructura aprobada por el Decreto- Ley No.
376, de 2019,3 para hacer
efectivas estas funciones, es la Dirección General de Legislación,
Asesoramiento Jurídico y Asistencia Legal y dos de sus direcciones internas: la
de Asesoramiento Jurídico y la de Legislación.
La Dirección de Legislación participa en la gestión
de:
1.
La emisión de criterios sobre proyectos de
disposiciones normativas.
2.
Participación en la elaboración de
disposiciones normativas.
3.
Emisión de vigencias de Ley.
4.
Dictámenes sobre vigencias de
disposiciones normativas.
5.
Dictámenes sobre el perfeccionamiento de
disposiciones normativas.
Por su parte, la Dirección de Asesoramiento Jurídico
gestiona:
1.
Respuestas a consultas sobre decisiones de
distinta índole.
2.
Opiniones sobre documentos de políticas
públicas.
3.
Opiniones legales que respaldan el acceso
del Gobierno a financiamiento externo.
4.
Herramientas de diagnóstico
3.1. Aplicación de la Matriz DAFO
Para conocer los aspectos que están incidiendo en el
cumplimiento por el MINJUS de la función específica de asesorar jurídicamente
al Estado y al Gobierno, se aplicó la Matriz DAFO, con la participación de los
expertos seleccionados: especialistas y directivos de diferentes niveles, con
experticia en la actividad, herramienta que arrojó los resultados siguientes.
Debilidades:
1.
Insuficiente reglamentación
2.
Inexperiencia de los especialistas
3.
Complejidad de los intercambios con otras
direcciones
4.
Organización manual del proceso
5.
Insuficiente gestión documental
6.
Insuficiente organización por procesos
Amenazas:
1.
Insuficiencia de recursos materiales
2.
Tratamiento internacional diferente
Fortalezas:
1.
Nueva estructura aprobada
2.
Completamiento de la plantilla de cargos
3.
Compromiso de los Recursos Humanos con la
actividad
4.
Capacidad de respuesta a las solicitudes
que se generan
Oportunidades:
1.
Entrada en vigor de la Constitución
2.
Perfeccionamiento del Organismo
3.
Perfeccionamiento del modelo económico
cubano
El resultado de la aplicación de esta técnica de
investigación, arrojó lo siguiente:
·
Fortaleza
principal: Compromiso de los recursos humanos con la actividad.
·
Oportunidad
principal: Perfeccionamiento del Organismo.
·
Debilidad principal:
Insuficiente organización del trabajo por procesos.
·
Amenaza
principal: Insuficiencia de recursos materiales.
Problema estratégico:
Si persiste la insuficiencia de los recursos
materiales teniendo en cuenta la insuficiente organización por procesos del
asesoramiento jurídico al Estado y al Gobierno que desarrolla el MINJUS, no
podrá utilizarse el compromiso de los recursos humanos con la actividad para
aprovechar plenamente el perfeccionamiento del Organismo.
Solución Estratégica:
Si se utiliza plenamente el compromiso de los recursos
humanos con la actividad, en el marco del perfeccionamiento del Organismo, se
minimiza el efecto de la insuficiencia de los recursos materiales y se supera
la débil organización de la actividad por procesos.
Los valores obtenidos por los cuadrantes fueron: Debilidad/
Oportunidad = 35; Fortaleza/Oportunidad = 33; Debilidad/ Amenaza = 16; y Fortaleza/
Amenaza = 9.
La generación de estrategias a aplicar en
correspondencia con el análisis anterior implicaría trazar las siguientes,
siendo la estrategia adaptativa la que pudiera aplicarse de manera inmediata:
Estrategia adaptativa: Potenciar la especialización de
los juristas que participan en la ejecución de asesoramiento jurídico al Estado
y al Gobierno que desarrolla el MINJUS, diseñar un sistema de motivación hacia
el trabajo, insertarlos, como parte de esos incentivos, en eventos nacionales e
internacionales que, además de aportarle conocimientos, los inserte en el medio
de las relaciones intersectoriales que necesitan para la ejecución de su
trabajo. Todo ello permitirá mitigar las consecuencias del déficit de recursos,
que incide de manera negativa en el cumplimiento de sus obligaciones.
Estrategia ofensiva: A partir de la implementación del
perfeccionamiento del Organismo, diseñar y aprobar la metodología para la
organización y funcionamiento de esta actividad, contando con el compromiso de
los recursos humanos que la ejecutan.
Estrategia de supervivencia: Diseñar y aprobar la
metodología para la organización y funcionamiento de la actividad objeto de
estudio, que permita superar las insuficiencias organizativas del trabajo y
mitigar las consecuencias negativas del déficit de recursos humanos, que incide
de manera negativa en la ejecución de esta actividad.
Estrategia defensiva: Potenciar el compromiso de los
especialistas que ejecutan la actividad objeto de estudio, mediante un programa
de atención moral y profesional, para minimizar el impacto negativo del déficit
de materiales, que atenta contra los resultados de su trabajo.
3.2. Potencialidades, limitaciones y retos del
cumplimiento por el MINJUS de la función de asesoramiento jurídico al Estado y
al Gobierno
El estudio y análisis del contexto en el que
desarrolla la labor asesora al Estado y al Gobierno el Ministerio de Justicia,
así como el intercambio con los directivos, especialistas y demás personal
implicado en la actividad, permitió determinar entre las potencialidades y
limitaciones a tener en cuenta para proyectar cualquier proceso de mejoras para
esta actividad, las siguientes:
Potencialidades:
1.
Gestión tradicional de la organización y
funcionamiento del Asesoramiento Jurídico al Estado y al Gobierno.
2.
Alto nivel de completamiento de la
plantilla de directivos y especialistas vinculados a la actividad.
3.
Compromiso de los recursos humanos con la
trascendencia de la actividad.
4.
Existencia de normas generales que ordenan
la gestión documental del Organismo.
5.
Implantación del perfeccionamiento
estructural, funcional y composicional del Organismo, que permite una clara
definición de las competencias laborales de cada especialista.
6.
Existencia de los recursos materiales
mínimos necesarios para la ejecución de la actividad.
7.
Inserción de la dimensión legislativa del
Asesoramiento al Estado y al Gobierno en un proyecto de colaboración con la
Unión Europea, para potenciar la formación de los especialistas y el acceso a
buenas prácticas a nivel internacional.
Limitaciones:
1.
Inexistencia de una normativa específica e
integral para la ejecución de la función de Asesoría Jurídica al Estado y al
Gobierno que desarrolla el MINJUS.
2.
Falta de experiencia laboral y de
experticia en la actividad de los especialistas que la desarrollan.
3.
Insuficiente aprovechamiento del tiempo de
que se dispone para la emisión de criterios que, en ocasiones, resulta
extremadamente perentorio.
4.
Inexistencia de documentos que constituyan
bases bibliográficas para la preparación de los especialistas.
5.
Insuficientes recursos tecnológicos que
garanticen un desarrollo eficaz y sostenible de la actividad.
6.
Dificultades en la integración entre las
direcciones responsables de la gestión de esta actividad con el resto de las
unidades organizativas que tributan información necesaria y con los entes
externos implicados.
7.
Falta de entendimiento, por entes
internacionales, de la función de asesoría legal al Estado y del Gobierno que
ostenta el Ministerio de Justicia en Cuba.
Previo consenso con el resto de los directivos y
especialistas vinculados a la actividad, así como con juristas que en etapas
anteriores trabajaron este tema, entre los que se encuentran, las directoras de
la Gaceta Oficial de la República, de la Dirección de Registros de Personas
Jurídicas, ambas del Ministerio de Justicia, los directores jurídicos de los
Ministerios de la Industria Alimentaria, del Comercio Interior y de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias, y los especialistas que en la actualidad se desempeñan
en la Dirección General de Legislación, Asesoramiento Jurídico y Asistencia
Legal, se determinó el efecto deseado, a
partir del problema de investigación, las barreras que inciden en su logro de
manera efectiva al igual que las causas y subcausas
existentes.
El efecto deseado radica en la calidad del
Asesoramiento Jurídico al Estado y al Gobierno que desarrolla el Ministerio de
Justicia. El Diagrama Causa-Efecto15 delimita cada una de las causas
y subcausas que influyen en este particular y sobre
las cuales se requiere adoptar medidas, para erradicarlas o minimizarlas, según
sea el caso. Como se puede apreciar en el Diagrama Causa-Efecto de la Figura 1, las causas
fundamentales son Organizacionales, de Normas y Regulaciones, sobre los
Recursos Humanos, de Comunicación e Información y relacionadas con el
Tratamiento Internacional.
Figura
1.
Diagrama Causa-Efecto
Fuente: elaboración
propia
Cada una de estas causas tienen subcausas,
que son barreras para el desarrollo de la actividad y, las más notables,
resultaron de la ponderación dada por los expertos. El estudio de las
principales barreras que afectan y limitan la solución de la problemática
identificada, fue desarrollado por 9 de los 10 expertos seleccionados para las
entrevistas y encuestas aplicadas, que incluyen especialistas y directivos de
diferentes niveles, con experticia en la actividad. Las barreras identificadas,
a partir de las ideas aportadas por todos, representan las limitaciones
actuales a superar, para lograr elevar los estándares de calidad de la asesoría
legal al Estado y al Gobierno que desarrolla el Organismo. Las mismas
constituyen causas y subcausas del Diagrama Causa-
Efecto y se precisan a continuación:
Recursos Humanos:
1.
Falta de experiencia laboral y en la
actividad.
2.
Incomprensión de la sensibilidad de la
tarea.
2.1
Desaprovechamiento del tiempo de trabajo.
3.
Insuficiente personal auxiliar.
3.1
Falta de preparación del existente.
4.
Insuficiente capacitación.
5.
Falta de incentivos.
6.
Falta de especialización por procesos.
Normas y regulaciones:
1.
Inexistencia de regulaciones específicas.
2.
Rechazo a las normas reguladoras de
carácter general.
Organizacionales:
1.
Estructura de nueva creación.
2.
Condiciones de trabajo insuficientes.
3.
Insuficiencias de la gestión documental.
4.
Insuficiente organización por procesos.
Comunicación e información:
1.
Insuficiente intercambio con terceros
implicados.
2.
Falta de integración.
3.
Escaso empleo de medios tecnológicos.
4.
Insuficiente base bibliográfica.
Tratamiento internacional:
1.
Tratamiento comparado diferente, a partir
de que lo habitual en el mundo es que estos entes de poder supremo del Estado
posean sus propios asesores, bien de manera individual o a partir de gabinetes
de abogados que los asisten legalmente.
2.
Falta de entendimiento del caso Cuba, en
el que un Organismo de la Administración Central de Estado ostenta la condición
de asesor del Estado y del Gobierno.
Concluido el análisis por el grupo de expertos
seleccionado, se aplicó la técnica de grupo nominal y se realizó una
depuración, de la que resultaron 10 barreras de mayor impacto en el problema. Los
resultados se muestran a continuación.
B1:
Falta de experiencia laboral y en la actividad.
B2:
Incomprensión de la sensibilidad de la tarea.
B3:
Insuficiente capacitación.
B4:
Falta de especialización por procesos.
B5:
Inexistencia de regulaciones específicas.
B6:
Estructura de nueva creación.
B7:
Insuficiente organización por procesos.
B8:
Insuficiente intercambio con terceros implicados.
B9:
Escaso empleo de medios.
B10:
Tratamiento comparado diferente.
A continuación, se ilustra en la Figura 2 el comportamiento
de las barreras, de acuerdo con las valoraciones de los expertos que participan
en el estudio, según la escala del 1 al 10, siendo 10 el mayor impacto.
Figura
2. Barreras que limitan la calidad
del Asesoramiento Jurídico al Estado y al Gobierno
Fuente:
elaboración propia
Resulta evidente que la falta de especialización de
los recursos humanos por procesos, el insuficiente intercambio con los terceros
implicados y la falta de experiencia laboral y en la actividad de los
especialistas a su cargo, son las principales trabas que enfrenta hoy esta
actividad, para transitar a estándares superiores en su ejecución. Del mismo
modo, se debe trabajar con inmediatez en la capacitación de los especialistas y
en la organización del trabajo por procesos que, aunque obtuvieron menores
calificaciones, inciden significativamente en el efecto deseado.
El análisis de las barreras con las 7S,15 y
la ayuda de los expertos, evidencia que, el sistema y la estrategia tienen la
mayor incidencia que atenta contra el buen funcionamiento de la actividad.
Estos problemas son barreras sobre las que se debe accionar y que, sin dudas,
imponen realizar una revisión inmediata de la concepción organizacional y
estructural de la actividad, tal y como se muestra en la Figura 3.
Figura
3.
Impacto de las barreras en relación a las 7S
Fuente:
elaboración propia
Al realizar el
análisis del efecto de las prácticas, conocimientos y actitudes con las
barreras (Figura 4) se pudo
comprobar que la falta de experiencia laboral (B1) y el escaso empleo de medios
son las únicas barreras en las que convergen los 3 parámetros valorativos, en
tanto, el por ciento más representativo (56%) coincide en los criterios
“conocimientos “y “práctica”, de lo que se deriva el alto grado de subjetividad
que limita el logro del efecto “Calidad del Asesoramiento al Estado y al
Gobierno que desarrolla el MINJUS”. El uso de esta técnica15,18
conduce a reforzar el trabajo con los recursos humanos, sin hacer a un lado las
cuestiones materiales que, aunque no resultan relevantes para el mejoramiento
de la actividad, inciden en la obtención de mejores resultados.
Figura
4.
Vínculo de las barreras con conocimientos, actitudes
y prácticas
Fuente:
elaboración propia
3.3 Indicadores que fundamentan el problema
identificado
El estudio y análisis realizado durante el trabajo
investigativo, de conjunto con los expertos, permitió identificar los
indicadores que fundamentan el problema identificado, siendo los siguientes:
1.
Grado de satisfacción de los destinatarios
de los documentos que se generan.
2.
Transparencia en los criterios.
3.
Calidad de los documentos que se generan.
4.
Cumplimiento en término de las solicitudes
de asesoría legal.
Para analizar el grado de satisfacción de los
destinatarios de los documentos que se generan, se valoró el comportamiento de
la actividad en el período comprendido de 2017,33 201834
y 2019.35 Se realizaron encuestas a 10 representantes de
instituciones generadoras de solicitudes de asesoría legal al Ministerio de
Justicia, que incluyen los ministerios
de la Industria Alimentaria, de Energía y Minas, de las Fuerzas Armadas Revolucionarias, del
Comercio Interior, de Finanzas y Precios, de Relaciones Exteriores, del
Comercio Exterior y la Inversión Extranjera, y de la Comisión Permanente para
la Implementación y Desarrollo, basados fundamentalmente en la calidad del
servicio y la atención recibida. Se valoraron tres criterios: 1 (malo), 3
(regular) y 5 (bueno), explicándoles a los mismos el objetivo final de la
encuesta, que era conocer el grado de satisfacción con el servicio prestado y
así trabajar en función de mejorar los criterios.
La encuesta se basó en 5 aspectos: calidad de la
atención, rapidez de la respuesta, desempeño del especialista a cargo del
asunto, cumplimiento del término establecido para dar respuesta, y calidad del
documento que se genera.
Los resultados manifiestan que el factor que está
incidiendo en el resultado más desfavorable es el desempeño de los
especialistas. Muestra los mejores resultados, el cumplimiento de los términos
para dar respuesta a las demandas de asesoramiento, en tanto, los restantes indicadores
se comportan de manera uniforme, con predominio de buena calificación. Estos resultados indican que hay que enfocarse
en la preparación de los especialistas, a fin de que ganen mayor experticia y,
para esto, hay que perfeccionar y organizar la actividad.
Igualmente, se realizaron entrevistas a los 10
representantes de entes generadores de solicitudes de asesoramiento jurídico al
Estado y al Gobierno antes mencionados, sobre la base de lo que opinaban de la
atención recibida, siendo las más significativas las siguientes:36
1.
Excesiva formalidad de la tramitación de
los asuntos.
2.
La necesidad de recibir las respuestas con
inmediatez, aun y cuando se disponga de determinados términos para ello.
3.
Dificultades en la interacción con los
especialistas que trabajan los asuntos, a fin de esclarecer los criterios
abordados.
4.
Inconformidad con el ámbito de actuación
del Ministerio de Justicia como asesor del Estado y del Gobierno bajo cuya
condición no adopta decisiones, sino que realiza recomendaciones o certifica
decisiones, antes adoptadas por entes autorizados.
La mayor parte de las insatisfacciones existentes,
guardan relación con la organización de la actividad a lo interno del
Organismo, lo que se complementa con el resultado de las encuestas. La solución
está determinada por la necesidad inminente de diseñar y aprobar una norma
jurídica que organice y controle esta tarea y su comunicación efectiva y
oportuna a todas las instituciones con las que interactúa el MINJUS, en su
función asesora del Estado y del Gobierno, ya que el asesoramiento que se
ofrece no depende solo de la voluntad del Organismo, sino que responde a
decisiones de país.
La transparencia de los criterios se mide por la no
existencia de inconformidades con la legitimidad de las opiniones emitidas y
con su procesamiento en cada momento, los que, por ser aprobados por el titular
del Organismo, implican una expedita gestión documental, para no dilatar los
tiempos de cumplimiento. Las evaluaciones realizadas, a través de la
documentación objeto de estudio y el trabajo realizado con los expertos,
manifiesta que este indicador, en relación con la legitimidad de las opiniones,
se comporta de manera favorable, sin embargo, se debe continuar atendiendo el
procesamiento de la información que, en ocasiones, debido a la inexperiencia
del personal involucrado en él, se dilata de manera innecesaria, o transita por
sendas que demoran su aprobación.
La calidad de los documentos que se generan resulta
medible a partir de verificar que en su elaboración cumplan con los requisitos
formales y de contenido exigidos. Desde el punto de vista formal, los
documentos se rigen por lo dispuesto por el Ministerio de Justicia en la
Resolución No. 56, de 9 de abril de 2019, “Reglamento para la gestión de la
información en el Ministerio de Justicia”.37 Las exigencias de
contenido implican que cada opinión contenga un análisis de su legitimidad, a
partir de que no contravenga otras disposiciones jurídicas de igual o mayor
rango vinculadas con el asunto, que se corresponda con las políticas aprobadas
por el país para el tema objeto de análisis y, para el caso de los proyectos de
normas jurídicas, que cumplan con la metodología para su elaboración. Este
indicador muestra un comportamiento progresivo y favorable en el tiempo, asociado
a la incorporación paulatina de conocimientos de los especialistas
involucrados, y a las exigencias de la alta dirección del Ministerio, en este
sentido.
El cumplimiento en término de las solicitudes de asesoría legal
resulta un gran reto para el Organismo, teniendo en cuenta la premura de la
mayoría de los temas que se someten a su consideración. No obstante, esta es
una tarea de la que se realiza un seguimiento permanente, a partir del alto
impacto de cualquier incumplimiento. En aquellos asuntos que por su naturaleza
y complejidad no resulta posible cumplir con el término indicado por quien lo
solicita, se tramita con inmediatez la prórroga de su cumplimiento y se adoptan
las medidas requeridas para su emisión. En la Tabla 1, se muestra el comportamiento de este indicador
en los últimos 3 años de trabajo, a partir de la revisión documental de todos
los materiales que sustentan la función asesora que realiza el MINJUS al Estado
y al Gobierno.
Tabla 1. Cumplimiento de los términos de
la respuesta de solicitudes de Asesoramiento Jurídico
|
Año |
Documentos generados |
Fuera de término |
% que representan |
|
127 |
14 |
11% |
|
|
2018 |
152 |
11 |
7% |
|
2019 |
233 |
7 |
3% |
Fuente:
elaboración propia
En el trienio analizado, se pudo comprobar que resulta
permanente o diaria la entrada al Organismo, de solicitudes de asesoramiento al
Estado o al Gobierno, las que provienen en su mayoría de la Secretaría del
Consejo de Ministros, específicamente, de su Grupo Jurídico. Las solicitudes
más reiteradas son las de proyectos de decretos y resoluciones ministeriales,
que implementan políticas del Gobierno, en tanto las de mayor complejidad
resultan la negociación de los textos de certificaciones u opiniones legales,
que sustentan el acceso a financiamiento externo para programas de desarrollo.
No se recibieron en ese período solicitudes de dictámenes sobre la vigencia de
normas jurídicas para su perfeccionamiento, por parte de los OACE.
Tal y como evidencian las estadísticas anteriores,
existe un incremento continuo de las solicitudes de asesoramiento jurídico, que
responde al intenso proceso de perfeccionamiento del modelo económico cubano,
que transita por la implementación de los Lineamientos de la Política Económica
y Social del Partido y la Revolución5 y, más recientemente, al
cumplimiento de los postulados constitucionales,14 situación que se
grafica a continuación.
Figura 5. Cumplimiento
de los términos
Fuente:
elaboración propia
De ahí que, trabajar en el diseño de una Metodología
para la organización y funcionamiento del Asesoramiento Jurídico al Estado y al
Gobierno que desarrolla el Ministerio de Justicia, permitirá contar con un
instrumento jurídico que viabilice la solución de las barreras identificadas en
el diagnóstico, permitiendo transitar hacia el cumplimiento de esta función con
mayor calidad, acorde con la necesidad de acompañamiento legal que requiere hoy
el perfeccionamiento del modelo económico cubano.
La aplicación del enfoque a proceso38 a la
Metodología, abrirá las puertas hacia una proyección de lo que resultaría el
diseño de un Sistema de Gestión de la Calidad para la ejecución del
Asesoramiento Jurídico al Estado y al Gobierno que desarrolla el Ministerio de
Justicia, con lo que se garantiza la mejora continua de esta actividad, dejando
definidas las entradas y salidas requeridas, la secuencia e interacción de los
procesos que tienen lugar, la determinación y aplicación de los criterios y
métodos, a saber: seguimiento,
mediciones, indicadores del desempeño, todos necesarios para asegurar la
eficacia operacional y el control de estos procesos; además, permitiría
determinar los recursos necesarios y su disponibilidad, así como asignar
responsabilidades y autoridades a cada proceso.
Con la colaboración de los expertos seleccionados, se
determinaron los elementos del proceso
de Asesoramiento Jurídico al Estado y al Gobierno que desarrolla el MINJUS, tal
y como se muestra en la figura siguiente. Estos elementos servirán de base para
el diseño de la Metodología que se proyecta, los que se muestran en las Figura 6 y Figura 7, con la propuesta
preliminar del mapa de procesos y el Cuadro de Mando Integral, en la Figura 8:36,39
Figura
6.
Elementos de la metodología para el asesoramiento
jurídico
Fuente:
elaboración propia
Figura
7.
Mapa de procesos de la Asesoría jurídica
Fuente:
elaboración propia
Figura
8. Cuadro de Mando Integral para el servicio de Asesoría jurídica
Fuente: elaboración propia
Conclusiones
El diagnóstico realizado a la actividad de
asesoramiento jurídico al Estado y al Gobierno, que desarrolla el Ministerio de
Justicia, pone en evidencia los resultados alcanzados hasta la fecha en el
cumplimiento de esta importante función específica, sus potencialidades,
limitaciones y retos, constatándose la existencia de trabas que afectan la
calidad del cumplimiento de esta función específica, que le es inherente al Organismo.
La falta de experiencia laboral y en la actividad de directivos y especialistas;
la insuficiente capacitación; la falta de especialización por procesos y, por
último, la inexistencia de un marco regulatorio propio, al no contar el Organismo
con una norma jurídica específica que disponga las reglas para la organización
y funcionamiento del asesoramiento jurídico al Estado y al Gobierno,
constituyen barreras que limitan alcanzar estándares superiores en el
cumplimiento de la referida función.
Proyectar una Metodología que tribute al
perfeccionamiento estructural, composicional y de funcionamiento de esta
actividad, con estándares de calidad superiores a los que hoy existen y que se
constituya en la base para el diseño del Sistema de Gestión de la Calidad del
Ministerio de Justicia, constituye el siguiente paso, complemento necesario del
diagnóstico realizado y presentado a través de este artículo.
La calidad no constituye un atributo exclusivo del
sector empresarial o gerencial, sino que la Administración Pública debe
enfocarse en brindar un servicio que satisfaga las expectativas e intereses de
quienes lo demandan, soportado en un enfoque a procesos, con indicadores de
calidad del servicio.
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Conflicto de intereses
Los
autores declaran no presentar conflictos de intereses
·
Yuris San
Rodríguez Aroche: Conceptualización, recopilación de datos, depuración
de datos para su uso inicial y posterior reutilización, administración del
proyecto, coordinación, diseño de metodología, escritura, revisión y edición.
·
Ana Gloria Navarro Pentón: Dirección, formulación y evolución de metas y objetivos generales. análisis
formal, supervisión y liderazgo de la planificación y ejecución de la actividad
de investigación, incluida la tutoría, escritura, revisión y edición.