INSTRUMENTO PARA LA LOCALIZACIÓN ESTRATÉGICA DE LOS
OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE EN MUNICIPIOS CUBANOS
INSTRUMENT
FOR THE STRATEGIC LOCALIZATION OF THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT GOALS IN CUBAN MUNICIPALITIES
I Centro de Desarrollo Local y
Comunitario CEDEL, La Habana, Cuba
✉ darieldeleongarcia@gmail.com dariel@cedel.cu
*Autor para
dirigir correspondencia: darieldeleongarcia@gmail.com; dariel@cedel.cu
Clasificación JEL: O18, O21, O29
DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.10074519
Recibido: 05/08/2023
Aceptado: 15/10/2023
En el
artículo se muestra de forma detallada el Procedimiento de Localización
Estratégica de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en municipios
cubanos como un instrumento novedoso y contextualizado a las necesidades de las
administraciones locales. El objetivo de la investigación fue organizar
metodológicamente el proceso de localización estratégica. La herramienta que en
la investigación se empleó para determinar la ruta de trabajo fue el
procedimiento general para la definición y solución de problemas en una
organización (el municipio), que se trata de una representación de las
actividades relacionadas con el Ciclo de Gestión: Planear, Hacer, Verificar,
Actuar. Para evaluar la satisfacción de los municipios con el procedimiento
propuesto se aplicó la técnica de IADOV. El procedimiento para la Localización
Estratégica de los ODS en municipios cubanos se basa en 17 pasos agrupados en
cinco etapas y cuenta con una alta satisfacción (0.92).
Palabras clave: localización estratégica, Objetivos de Desarrollo
Sostenible, estrategias de desarrollo municipal, definición y solución de problemas, ciclo de gestión
Planear-Hacer-Verificar-Actuar
Abstract
The article shows in detail the Strategic
Localization Procedure of the Sustainable Development Goals (SDG) in Cuban municipalities
as a novel instrument contextualized to the needs of local administrations. The
objective of the research was to methodologically organize the strategic
localization process. The tool used in the research to determine the work route
was the general procedure for the definition and solution of problems in an
organization (the municipality), which is a representation of the activities
related to the Management Cycle: Plan, Do, Check, Act. To evaluate the
satisfaction of the municipalities with the proposed procedure, the IADOV
technique was applied. The procedure for the Strategic Localization of the SDGs
in Cuban municipalities is based on 17 steps grouped in five stages and has a
high satisfaction (0.92) in Cuban municipalities.
Keywords: strategic localization, Sustainable Development Goals,
municipal development strategies, problem definition and solution,
Plan-Do-Check-Act management cycle
Introducción
Los 17 Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) y sus 169 metas1,2 son mucho más
integrados, amplios y complejos que los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM), contienen un mejor equilibrio entre las dimensiones económica, social y
ambiental del desarrollo sostenible y dan la oportunidad para desencadenar un
cambio sistémico hacia un futuro sostenible.3,4 Este marco es uno de
los acuerdos globales más ambiciosos e importantes de la historia reciente y
reta a las comunidades, la industria y los gobiernos a impulsar modelos de
desarrollo más sostenibles.
Sin embargo, mientras
que los ODS ayudan a establecer los objetivos a conseguir antes de 2030 e
identificar indicadores y métricas, la Agenda 2030 dice muy poco sobre cómo
implementarlos,5 localizarlos, y cómo analizar el impacto que las
políticas públicas puedan tener sobre ellos.6,7,8 La perspectiva de
planificación a largo plazo y la transversalidad de los ODS plantean muchos
desafíos para los gobiernos nacionales, regionales y locales en términos de
localización, implementación, evaluación, medición y monitoreo.9,10
El éxito o el fracaso de los objetivos dependerá en gran medida de que los
gobiernos por un lado midan la distancia que deben recorrer para lograr cada
meta y, por otro, realicen un seguimiento del progreso mediante una combinación
de métricas,11-14 El desarrollo de un instrumento como el que se
presenta a través de esta investigación se configura como clave de bóveda para
el impulso de políticas públicas que verdaderamente supongan un avance en la
consecución de los ODS.
La importancia que la
Agenda 2030 concede al nivel local es, precisamente, una de sus características
principales: todos los ODS incluyen metas relacionadas con competencias y
responsabilidades de la esfera municipal, principalmente en la prestación de servicios
básicos y en la promoción de Entidades, y más del 68% de las 169 metas de los
ODS necesita implementarse desde el nivel local para ser alcanzado.7,15
Localizar es el
proceso que tiene en cuenta los contextos subnacionales en el logro de la
Agenda 2030, desde el establecimiento de los objetivos y metas, hasta la
determinación de los medios de implementación, y el uso de indicadores para
medir y monitorear el progreso hecho.16-20 La localización guarda
relación tanto a cómo los gobiernos locales y regionales pueden dar apoyo para
alcanzar los ODS a través de la acción “desde abajo”, y cómo los ODS pueden
ofrecer un marco para la política de desarrollo local. Se puede afirmar que los espacios locales
son, en última instancia, el lugar clave para la provisión y el desarrollo, y,
como tales, los gobiernos locales son centrales al éxito del desarrollo
sostenible.21-24
La investigación que se
presenta en el artículo se propuso como objetivo general diseñar un instrumento
para la Localización Estratégica de los ODS en los municipios cubanos y así
guiar e influir en la formulación de las políticas públicas con el fin de
generar un entorno que facilite la acción sostenible en el nivel local. El
artículo muestra de forma detallada un Procedimiento para la localización de
los ODS alineados con las Estrategias de Desarrollo Municipal (EDM), de ahí el
nombre de Localización Estratégica. El instrumento que se ha generado para los
municipios de Cuba, es novedoso y contextualizado y suple una necesidad en la
administración pública local. La propuesta cuenta con valores científicos,
metodológicos y prácticos, los mismos han sido desarrollados en el marco del
Programa de Fortalecimiento de Capacidades Municipales para el Desarrollo Local
(PRODEL).
En el estudio se
emplearon diferentes métodos y herramientas de investigación, como fueron la
revisión documental, el método de análisis y síntesis, y también herramientas
matemáticas para el análisis de datos de resultados de técnicas participativas.
Como principal resultado se tiene un Procedimiento de Localización Estratégica
de los ODS que también constituye un recurso útil para las políticas locales,
las organizaciones de la sociedad civil, el mundo académico y cualquier actor
implicado en la implementación y monitoreo de los ODS.
Materiales y métodos
La herramienta que en
la investigación se empleó para determinar la ruta de trabajo, fue el
procedimiento general para la definición y solución de problemas en una
organización (el municipio), que se trata de una representación de las
actividades relacionadas con el Ciclo de Control de Calidad: Planear, Hacer,
Verificar, Actuar (PHVA), también conocido como Ciclo Shewhart o de Deming.25
Este procedimiento26 (ver Figura
1), se conforma en los siete pasos siguientes:
1. Definición del
problema.
2.
Reconocimiento de las características del problema
(Observación).
3.
Búsqueda de las principales causas (Análisis).
4.
Acciones para eliminar las causas (Acción).
5.
Confirmación de la eficacia de la acción
(Verificación).
6.
Eliminación permanente de las causas
(Estandarización).
7.
Revisión de las actividades y planeación del
trabajo futuro (Conclusiones).
Los tres primeros
pasos corresponden a la acción de Planear, el cuarto a la acción de Hacer, el
quinto a la acción de Verificar y el sexto a la acción de Actuar, del Ciclo de Gestión
de Calidad. Con el paso siete se inicia nuevamente este Ciclo.
Figura 1. Procedimiento
general para la solución de problemas.
Fuente: elaborado
a partir de26
La novedad de la
investigación radica en la concepción de un procedimiento para la localización
de los ODS de forma alineada a las Estrategias de Desarrollo Municipal. La
investigación es de tipo descriptiva-explicativa, basada en un fundamento
cualitativo, dado que, permitió analizar, explicar y describir los resultados
que se han derivado de este estudio. Además, se emplearon herramientas y
técnicas participativas con especialistas y otras de revisión y análisis de
información documental. Por otro lado, se aplicaron prácticas que integraron
otras ramas del conocimiento como son los modelos matemáticos y la estadística
descriptiva para realizar la evaluación de la satisfacción con el procedimiento
propuesto.
Para evaluar la
satisfacción de los municipios con el procedimiento propuesto se aplicó la
técnica de IADOV y para esta se contó con la colaboración de 27 profesionales
de municipios cubanos, estos son especialistas que trabajan hace más de una
década en temas de desarrollo municipal. La técnica de IADOV debe su nombre a
su creador V. A. Iadov. Las investigaciones que la
han utilizado, la describen como una herramienta efectiva para el estudio del
nivel de satisfacción de los participantes en diversos contextos formativos.
Consiste en tres preguntas cerradas intercaladas en un cuestionario y cuya
relación el encuestado desconoce. Su objetivo es la valoración del nivel de
satisfacción.27
Resultados y
discusión
El procedimiento que
se presenta en el artículo tiene como objetivo organizar metodológicamente en
una secuencia de pasos lógicos el proceso de Localización Estratégica de los
ODS en espacios municipales cubanos. Tiene como paradigmas de actuación dos
ideas estratégicas, la primera es la gestión del desarrollo municipal a corto y
mediano plazo mediante una EDM, y la segunda es el establecimiento del control
de la gestión estratégica municipal. El alcense del procedimiento está en el
ámbito municipal, en específico el cubano. El procedimiento tiene en cuenta las
relaciones multinivel con que cuentan los municipios cubanos, ya que son
sistemas abiertos en temas de desarrollo.
La aplicabilidad del
instrumento cuenta con tres premisas fundamentales, estas son:
1. Gestión estratégica
en el municipio.
2.
Control de la gestión estratégica municipal.
3.
Institucionalidad municipal alienada a la EDM.
La comprobación de
estas premisas genera dos situaciones: su cumplimiento y su incumplimiento. El
cumplimiento conlleva a la aplicación del procedimiento, al demostrarse la
existencia de condiciones iniciales que favorecen su éxito. El cumplimiento,
parcial o total, implicaría el aseguramiento previo de estas condiciones de
partida. El procedimiento diseñado para la Localización Estratégica de los ODS
cuenta con cinco etapas y 17 pasos (ver Figura
2).
Figura 2.
Procedimiento localización de los ODS alineados con las Estrategias de
Desarrollo Municipal.
Fuente: elaboración
propia
En la Etapa I.
Enfoque estratégico del municipio, se incluye el paso 1 referido a la
elaboración/actualización de las EDM.
En la Etapa II.
Alineación de líneas, programas y proyectos de la EDM con las metas por cada
ODS se incluyen los pasos siguientes: paso 2 Identificar de objetivos y metas
por cada ODS, representadas en el sistema de gestión local integrado. Paso 3
Jerarquizar los ODS pertinentes, según la EDM y paso 4 Determinar la relación
Programa EDM/Proyecto EDM-Meta/cada ODS pertinente.
En la Etapa III.
Gestionar la capacidad de alineación, se incluyen los pasos 5, 6, 7 y 8 que se
refieren respectivamente a la Creación de capacidades en el grupo gestor.
(Grupo de gestión de la EDM), la identificación de los flujos informativos
municipales, identificación de los actores de la EDM relacionados con la
localización y establecer componente, mecanismo y pautas de gestión para los
ODS pertinentes dentro de la EDM.
La Etapa IV. Medición
y reporte, contiene los pasos del 9 al 15 que son relativos a: Identificar y
establecer indicadores municipales objetivamente reportables que sean
homologables o no con los indicadores/metas de los ODS pertinentes,
conformación de la batería de indicadores para el reporte municipal y trazar la
línea base municipal para garantizar el principio de comparabilidad,
capacitación de los actores sobre la batería de indicadores para el reporte
municipal, desplegar el ejercicio de medición, elaboración del reporte
municipal, poner en valor la información (difusión/toma de decisiones/) y
evaluación interna del ejercicio de medición.
La Etapa V y última,
es Mejora y evaluación de la efectividad de la gestión, esta contiene los pasos
siguientes: paso 16 establecer tiempo de observación y monitoreo y
rectificación de indicadores y paso 17 preparar el siguiente ciclo de trabajo.
El procedimiento en
su diseño se concibió con cinco características esenciales que lo distinguen,
estas son28:
·
Consistencia lógica: Coherencia del procedimiento,
con la lógica de ejecución de los procesos de trabajo, en la aplicación parcial
o total, para la solución de los problemas ilustrados en esta investigación.
·
Contextualización: Adecuado a las especificidades
de las condiciones del municipio de aplicación, es decir, debe corresponderse
con las condiciones concretas de cada momento.
·
Flexibilidad: El procedimiento puede ajustarse a
las particularidades y condiciones de los municipios, aplicarse parcial o
totalmente. Se asume la constante evolución de las herramientas de gestión de
la información que sirven de apoyo a los resultados, dada la potencialidad de
la incorporación de modificaciones y ajustes en los diferentes procesos.
·
Parsimonia: La estructuración del procedimiento, su
consistencia lógica y flexibilidad permiten desarrollar un proceso complejo de
manera relativamente simple, lo que resulta valioso y motivador para las
personas encargadas de su sistematización.
·
Suficiencia: Diseñado sobre la base de la necesaria
actualización sistemática de la información.
La Localización
estratégica se concibió sobre la base de funciones que ayudaron a su
operacionalización. Estas funciones son capaces de modo sistémico de definir
las entradas que parten de las oportunidades y condiciones municipales sobre
las cuales se actúa en la EDM y también las salidas del proceso que se
sustenten en líneas estratégicas, políticas públicas locales, programas y
proyectos del municipio.29-32 Las funciones de localización son las
siguientes:
·
F1-Enfocar: Consiste en lograr que el municipio cuente
con la EDM o la actualice según sea el caso, esto para contar con una
plataforma de gestión capaz de guiar el proceso de localización de modo
objetivo y eficaz.33,34
·
F2-Alinear: Consiste en determinar un adecuado
balance entre los intereses y posibilidades municipales, partiendo de la EDM
con las metas e indicadores de los ODS globales y regionales. (Fundamentalmente
los de nivel 1). Al ejercer esta función el municipio debe ser capaz de
incorporar elementos de mejora a la EDM. Esta función incluye una importante
componente de diagnóstico y de creación de capacidades municipales.35-37
·
F3-Gestionar: Consiste en organizar los elementos
necesarios del proceso de localización, según los disponga el municipio en su
enfoque estratégico.
·
F4-Medir – reportar: esta es una función compuesta,
ya que debe ser capaz de medir los indicadores determinados para la
localización, esencialmente partiendo de los que propina el instrumento de
control de gestión y otros determinados por el municipio. En su segunda parte
la función logrará procesar y reportar la medición, poniendo en valor la
información, o sea empleándola para la toma de daciones. Esta función debe
cumplir con dos aspectos de suma importancia para el municipio. La primera es:
hacer el municipio comparable con sí mismo en otras etapas y lograr una
contribución al índice de avance municipal, y la segunda es hacer el municipio
comparable con otros en aquellos aspectos comunes en la gestión pública que
intervengan en el proceso de localización.38,39,40
·
F5-Mejorar: consiste en preparar el próximo ciclo
de medición en la localización, naturalizando en la gestión municipal los
aspectos establecidos en los ODS alineados. Se deben desincorporar e incorporar
aquellas metas e indicadores cumplidos o por cumplir respectivamente.41-44
De modo general el
proceso de localización de los ODS no se reduce simplemente a la medición, el
éxito está en la incorporación en la gestión municipal de los elementos
globales que propinan los ODS, sin perder la esencia y la singularidad de cada
municipio.45 Las funciones diseñadas cumplen con el principio de
gestión abierta, o sea, la gestión que parte desde la planificación estratégica
pero que permite la incorporación de elementos del entorno de gestión, tanto
funcionales como geopolíticos.46, 47
La relación de las
funciones de localización con el ciclo de dirección estratégica del municipio
se concibe del siguiente modo: Planificar incluye la función Enfocar, Alinear,
en el caso de Hacer incluye Alinear y Gestionar. En la actuación están las funciones
Medir-reportar y en la última del ciclo, que es Comprobar se incluye la función
Mejorar. En la Figura 3 se muestra
una representación de las funciones de localización que fueron diseñadas en la
investigación.
Figura 3.
Representación de las funciones de localización
Fuente: elaboración
propia
En la Figura 4 se muestra un mapa de la
relación de los pasos del procedimiento y funciones de localización.
Figura 4.
Mapa de la relación de los pasos del procedimiento y funciones de localización.
Fuente: elaboración
propia
En la Tabla 1 se muestra de modo detallado
las actividades recomendadas, insumos y resultados esperados en cada uno de los
pasos del Procedimiento de localización Estratégica de los ODS.
Tabla 1.
Actividades, insumos y resultados en cada paso del Procedimiento de
localización de loa ODS.
|
Pasos |
Actividad |
Insumos |
Resultados |
|
|
Etapa. I |
Enfoque estratégico del municipio |
|||
|
P-1 |
Elaborar/actualizar
las Estrategias de Desarrollo Municipal (EDM) |
Ejercicio
de conformación o actualización de la EDM |
Lo
establecido en Guías Metodológicas y normativas técnicas y jurídicas |
Estrategia
de Desarrollo Municipal |
|
Etapa II |
Alineación de líneas, programas y proyectos de la
EDM con las metas por cada ODS |
|||
|
P-2 |
Identificar
objetivos y metas por cada ODS, representadas en el sistema de gestión local
integrado. |
Sesiones
de relación de líneas/programas/proyectos con las metas e indicadores de cada
ODS |
Herramienta
para el control de gestión o en caso de que no exista aun, se emplearían los
indicadores relacionados con cada una de las dimensiones de la EDM |
ODS y metas
pertinentes para el municipio |
|
P-3 |
Jerarquizar
los ODS pertinentes, según la EDM |
|||
|
P-4 |
Determinar la
relación Programa EDM/Proyecto EDM-Meta/cada ODS pertinente. |
|||
|
Etapa III |
Gestionar la capacidad de alineación. |
|||
|
P-5 |
Crear
capacidades en el grupo gestor. (Grupo de gestión de la EDM) |
Sensibilización,
formación, capacitación |
Actores
municipales Herramienta para
el control de gestión y EDM |
Mecanismo de
gestión implementado |
|
P-6 |
Identificar
los flujos informativos municipales |
Coordinación |
||
|
P-7 |
Identificar
los actores de la EDM relacionados con la localización. |
Construcción y/o
mejora |
||
|
P-8 |
Establecer
componente, mecanismo y pautas de gestión para los ODS pertinentes dentro de
la EDM. |
|||
|
Etapa IV |
Medición y
reporte |
|||
|
P-9 |
Identificar
y establecer indicadores municipales objetivamente reportables que sean
homologables o no con los indicadores/metas de los ODS pertinentes |
Coordinación
|
Herramienta para el control de gestión y EDM |
|
|
P-10 |
Conformar la
batería de indicadores para el reporte municipal y trazar la línea base
municipal para garantizar el principio de comparabilidad. |
|
||
|
P-11 |
Capacitar
a los actores sobre la batería de indicadores para el reporte municipal. |
Capacitación
y formación |
Batería
de indicadores, mecanismos de trabajo e información documentada |
Reposte
de la medición del avance municipal en la implementación de los ODS |
|
P-12 |
Desplegar el
ejercicio de medición |
Despliegue |
||
|
P-13 |
Elaborar
el reporte municipal |
Procesamiento
|
||
|
P-14 |
Poner valor a
la información (difusión/toma de decisiones/) |
Procesamiento avanzado en caso de
ser necesario. |
||
|
P-15 |
Evaluar
internamente el ejercicio de medición |
Reflexión |
||
|
Etapa V |
Mejora y evaluación
de la efectividad de la gestión. |
|||
|
P-16 |
Establecer
tiempo de evaluación, monitoreo y rectificación de los indicadores. |
Monitoreo
y verificación |
Desarrollo
del proceso |
Mejoras
organizacionales |
|
P-17 |
Preparar el
siguiente ciclo de trabajo. |
Mejora |
||
Fuente: elaboración
propia
Para el estudio de
comprobación teórica sobre la satisfacción con el procedimiento se utilizó la
Técnica de IADOV para recoger el criterio de satisfacción. Mediante dicha
técnica se determinó el nivel de satisfacción individual y grupal a partir de
una encuesta aplicada. Los resultados individuales de la satisfacción fueron:
17 % se encuentra más satisfecho que insatisfechos y el 83% muestra una clara
satisfacción.
Para obtener el
Índice de Satisfacción Grupal (ISG) se partió de asociar los diferentes niveles
de satisfacción de los encuestados. El valor del Índice de Satisfacción General
(ISG) de esta investigación fue de 0.92. El valor del índice es alto, lo que reflejó
aceptación de la propuesta, un reconocimiento a su utilidad, en tanto los
potenciales futuros usuarios han emitido criterios donde evidencian su
satisfacción con el procedimiento.
Conclusiones
El procedimiento para
la Localización Estratégica de los ODS en municipios cubanos se basa en 17
pasos agrupados en cinco etapas. Los pasos están relacionados con funciones de
localización diseñadas en la investigación, las cuales ayudan a la
operacionalización del procedimiento y se relacionan de modo armónico con el
Ciclo Shewhart.
La implementación del
procedimiento para la localización de los ODS cuenta con tres premisas y la
comprobación de estas genera dos situaciones: su cumplimiento y su
incumplimiento. El cumplimiento conlleva a la aplicación del procedimiento, al
demostrarse la existencia de condiciones iniciales que favorecen su éxito. El
cumplimiento, parcial o total, implicaría el aseguramiento previo de estas
condiciones de partida.
Se logró demostrar
desde el punto de vista teórico que existe una clara satisfacción por parte de
los usuarios con el diseño del procedimiento, lográndose un Índice de
Satisfacción General de 0.92. De modo individual el 17 % de los especialistas
se encuentra más satisfecho que insatisfechos y el 83% muestra una clara
satisfacción.
Agradecimientos
Un agradecimiento por
el apoyo brindado en el proceso de investigación a la Agencia Suiza para el
Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), al equipo del Proyecto internacional: “Fortalecimiento
de Capacidades para el Desarrollo Local (PRODEL) y al equipo del Proyecto
asociado al programa nacional Desarrollo Local en Cuba: “Herramientas para la
gestión, monitoreo y evaluación de las estrategias de desarrollo municipal en
Cuba”. Además, siempre recordar a la colega y amiga MSc.
Ariamnis Alcázar Quiñones quien fue parte del equipo
en los inicios de la investigación.
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Conflicto de intereses
Los autores declaran no presentar
conflictos de intereses
Contribución
de los autores
·
Dariel de León García.: Conceptualización, Análisis
formal, Investigación, Metodología, Administración de proyecto, Recursos,
Validación, Visualización, Escritura, Borrador original, Redacción: revisión y
edición.
·
Maylin Esther Castro Premier: Conceptualización,
Análisis formal, Metodología, Administración de proyecto, Recursos,
Visualización, Escritura, Borrador original, Redacción: revisión y edición.
·
Niria Castillo Arzola: Metodología, Redacción:
revisión y edición.
·
Iroel
Cantillo Cartaya: Análisis formal, Metodología, Redacción:
revisión y edición.