TRANSFORMACIÓN
INTEGRAL DE COMUNIDADES EN SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD: DIAGNÓSTICO Y
PROPUESTAS PARA SU GESTIÓN
INTEGRAL TRANSFORMATION
OF COMMUNITIES IN SITUATIONS OF VULNERABILITY: DIAGNOSIS AND PROPOSALS FOR ITS
MANAGEMENT
Yagén María Pomares Pérez I
Susset Rosales Vázquez II
Yojanier Sierra Infante III
I Dirección
Provincial de Salud Pública, Cienfuegos, Cuba.
✉ yagen.pomares@infomed.sld.cu
II Ministerio
de Economía y Planificación, La Habana, Cuba.
III Tribunal
Provincial Popular de La Habana, La Habana, Cuba.
*Autor para
dirigir correspondencia: yojaniersi@gmail.com
Clasificación JEL: A14, H11, H83
DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.12521781
Recibido: 15/08/2023
Aceptado: 04/03/2024
El artículo
persigue como objetivo fundamentar el procedimiento que permita la gestión de
la transformación integral de las comunidades en situación de vulnerabilidad,
lo que constituye una prioridad para el Estado y Gobierno cubano. La gestión
del proceso de transformación integral de las comunidades en situación de
vulnerabilidad debe tener en cuenta la: comunidad, metodología, participación y
organización. Se propone un modelo para la gestión de la transformación
integral, que se conduce e implementa a través de un procedimiento que guía el
trabajo de los diferentes actores y propicia, desde la base municipal, la
generación de soluciones y alternativas a las problemáticas reales. Al mismo
tiempo se propone una nueva norma de carácter general que regule la gestión de
la transformación integral de las comunidades, lo que brindará una mayor
coherencia e integralidad en el abordaje de la temática, con enfoque
multidimensional e intersectorial.
Palabras clave: comunidad, vulnerabilidad, gestión,
transformación integral, participación comunitaria, comunicación.
Abstract
The objective of the article is to base the procedure that allows the management of the comprehensive transformation of communities in vulnerable situations, which constitutes a priority for the Cuban State and Government. The management of the comprehensive transformation process of vulnerable communities must take into account: community, methodology, participation and organization. A model is proposed for the management of comprehensive transformation, which is conducted and implemented through a procedure that guides the work of the different actors and encourages, from the municipal base, the generation of solutions and alternatives to real problems. At the same time, a new general standard is proposed to regulate the management of the comprehensive transformation of communities, which will provide greater coherence and comprehensiveness in addressing the issue, with a multidimensional and intersectoral approach.
Keywords: community, vulnerability, management, integral
transformation, community participation, communication.
Introducción
La
Constitución de la República de Cuba, proclamada el 10 de abril de 2019 en su Artículo
1 establece que “Cuba es un Estado socialista de derecho y justicia social”1;
de ahí la obligación de implementar todas las estrategias que garanticen el
debido cumplimiento de esta voluntad política, aprobada por la mayoría de los
ciudadanos cubanos, expresada en la Ley fundamental. Entiéndase la Justicia
Social como el respeto igualitario de derechos universales básicos, la
protección y garantía de las oportunidades reales de acceso al bienestar, la
imparcialidad en el trato a las personas y el tratamiento preferencial a
desventajas y vulnerabilidades, tomando en cuenta los puntos de partida
diferentes de las personas; la que se garantiza mediante la instrumentación de
políticas universalistas e inclusivas, además de políticas y acciones
diferenciadas. Por ello, el Estado y el Gobierno cubano han definido que la
política social es esencial e inherente a nuestro modelo y que es el ser humano
y su desarrollo integral, el objetivo fundamental de todos los esfuerzos que se
deben acometer.
La
elevación del bienestar y de la calidad de vida de las personas constituyen
objetivos prioritarios de la sociedad socialista cubana, por lo que están
incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030
(PNDES 2030) con énfasis en uno de los Ejes Estratégicos aprobados: Desarrollo
Humano, Equidad y Justicia Social, con una concepción de desarrollo
integradora.2 El Desarrollo Humano es un proceso de mejora integral
de las condiciones de vida de las personas, de ampliación de sus capacidades y
del acceso a las oportunidades humanas, según el contexto histórico-social y
sobre la base de la sostenibilidad económica, social y ambiental.
La Equidad
constituye un principio del desarrollo humano y la política social, que
involucra las nociones de igualdad y justicia social. Supone un tratamiento
imparcial a todas las personas, que garantice ausencia de discriminación,
exclusión o trato excluyente; de disparidades, desigualdades o brechas injustas
en cuanto a las oportunidades de acceso al bienestar, la distribución de
beneficios y costos del desarrollo. Con la gestión de este Eje Estratégico (Macroprograma) el Estado y el Gobierno pretenden: elevar la
calidad de vida de las personas con equidad y justicia social; reducir las
inequidades socio-económicas entre personas, familias, hogares, grupos y
comunidades; así como las desigualdades territoriales; reducir situaciones de
vulnerabilidad que limitan la capacidad de las personas, familia, hogares,
grupos y comunidades para enfrentar amenazas y aprovechar oportunidades; garantizar
trabajo digno que satisfaga las necesidades de quienes trabajan y su familia.;
elevar la participación efectiva de las personas y sujetos colectivos en la
toma de decisiones en todos los ámbitos de la vida económica, política, social
y cultural; garantizar el uso eficiente, efectivo y eficaz de los presupuestos
sociales y fomentar la formación de valores, prácticas y actitudes que
contribuyan al logro de la equidad y la justicia social.
El sistema
de trabajo aprobado para su ejecución presenta una síntesis de la estructura
institucional, objetivos, indicadores, programas y proyectos que integran el de
Desarrollo Humano, Equidad y Justicia Social, con indicadores de salidas relacionados
con el cumplimiento a los Lineamientos de la Política Económica y Social
aprobados en el VIII Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC) y los
Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS), aprobados por la Organización de las
Naciones Unidas (ONU).3 El macropograma
del PNDES2030 referido al Desarrollo humano, equidad y justicia social se
cumplimenta a través de 7 Programas y 16 Proyectos. Por la importancia que
tiene, el impacto que provoca, y la propia integralidad que el mismo genera con
otros Macroprogramas y el resto de los programas y
proyectos, es que el objeto de la presente investigación se enmarca en el
Proyecto: Transformación integral a comunidades, grupos familiares, hogares y
personas en situación de vulnerabilidad, perteneciente al Programa de Prevención
social y atención a las vulnerabilidades; pues se entiende que hoy son las
principales brechas y necesidades que se deben transformar con inmediatez, y
donde se concretan todos los esfuerzos que se realizan por mejorar la calidad
de vida y el desarrollo humano.
Es en las comunidades,
los grupos familiares, los hogares y las personas donde más hay que incidir,
trabajar y transformar de forma directa. Cuba tiene experiencia de cómo
hacerlo, y en la actualidad existen estrategias que así lo demuestran, las que
deben sistematizarse, integrarse y perfeccionarse. Se planteó la situación
problémica siguiente: ¿Qué proceder permitiría la gestión para la
transformación integral de las comunidades en situación de vulnerabilidad en
Cuba? Y como respuesta anticipada, se concibió: La implementación adecuada de
un procedimiento permitiría la transformación integral de las comunidades en
situación de vulnerabilidad en Cuba. El artículo pretende fundamentar el
procedimiento que permita la gestión de la transformación integral de las
comunidades en situación de vulnerabilidad en Cuba. El estudio realizado
reviste de gran utilidad, novedad y actualidad, toda vez que sus resultados
permitirán ofrecer un aporte al perfeccionamiento de la gestión del proyecto:
Transformación integral a comunidades, grupos familiares, hogares y personas en
situación de vulnerabilidad.
Materiales y métodos
Se emplearon diversos métodos de la investigación.4
la investigación social5 y de recopilación, análisis y procesamiento
de la información.6-12 Los métodos teóricos utilizados fueron: analítico-sintético, inductivo-deductivo, abstracción-concreción, histórico-lógico,
hipotético-deductivo y la modelación. Entre los métodos empíricos utilizados
están: observación, consulta a expertos, entrevistas a directivos funcionarios
y especialistas, encuesta, recopilación y procesamientos de datos, análisis de
contenido, historia de vida, análisis documental y consulta de bibliografía. Las
técnicas de análisis y procesamiento de la información empleadas son el análisis
de datos, la entrevista a especialistas y expertos, la tormenta de ideas, la estadística
descriptiva, el diagrama de Pareto, el diagrama causa-efecto, el software
estadístico MINITAB6-8 y la Matriz de Impactos
Cruzados de Multiplicación Aplicada a una Clasificación (MICMAC).9-12 La metodología de
investigación abarcó los aspectos siguientes:
·
Conceptualización y principios básicos de la intervención
“transformación” comunitaria: mirada al contexto internacional.
·
Caracterización
del contexto actual y el diagnóstico de las causas y subcausas6-8
que afectan la calidad de vida en las comunidades en situación de
vulnerabilidad.
·
Identificación de las
variables más relevantes sobre las que hay que actuar.9-12
·
Propuesta del modelo
de gestión13-15 para la transformación integral de las comunidades
en situación de vulnerabilidad.
·
Procedimiento que facilite la
gestión para la transformación integral de las comunidades en situación de
vulnerabilidad que incluye en cálculo del Índice de Vulnerabilidad
Multidimensional (IVM) e identidad visual a utilizar en las comunidades en
transformación y los indicadores para el Cuadro de Mando Integral de la Presidencia
del país.13,16,17
·
Fundamentación de una
norma jurídica que regule la gestión para la transformación integral de las
comunidades en situación de vulnerabilidad en Cuba.
Resultados y discusión
Conceptualización
y principios básicos de la intervención “transformación” comunitaria: mirada al
contexto internacional.
Los
principios básicos de la intervención o “transformación” comunitaria, inspiran
la praxis, la metodología del trabajo y del a acción. Aunque las ciencias
sociales utilizan el concepto de intervención,18-20 los autores
asumen el de transformación, que convoca a la participación de la comunidad,
quienes deben ser sus principales protagonistas. Sin un orden de prioridad, ya
que constituyen un conjunto indisoluble, se exponen los principios básicos de
la intervención social comunitaria para la transformación.
·
Son procesos que se desarrollan a mediano y largo plazo; no
constituyen proyectos con objetivos inmediatos a conseguir en 8 o 10 meses.
·
Se conciben procesos de tipo global que se dan y se
interrelacionan, como en la vida, problemas, necesidades, aspiraciones de
índoles sociales, económicos, culturales, educativos, psicológicos,
antropológicos, temas y otros. Las comunidades están integradas por personas y
por sus relaciones; aunque haya que realizar actividades sectoriales, deberán siempre
tener un punto de referencia en la globalidad de la realidad comunitaria. Lo
mismo ocurre con los proyectos específicos que tendrán su referencia en el proceso
global y general de la comunidad y no sólo en sus particulares objetivos.
·
El proceso tiene su centro en una comunidad concreta. No
hay dos comunidades iguales y cada comunidad tendrá que realizar su propio e
inimitable proceso particular. No existen “modelos” rígidos y únicos, sino
experiencias de otras situaciones que pueden ser útiles. Se entiende por
comunidad “un territorio concreto, con una población determinada, que dispone
de determinados recursos y que tienen determinadas demandas”. Una comunidad
siempre es el conjunto de estos cuatro factores (territorio, población,
recursos y demandas) y sus mutuas, constantes y mutantes interrelaciones.21
Aislar el proceso en uno sólo de estos factores llevan al fracaso.
·
El proceso tiene siempre intervinientes que son los
protagonistas de la vida organizada, quienes tienen que ver directamente con
los temas de la transformación comunitaria: las administraciones y, en primer lugar,
la administración local; los recursos técnicos y profesionales que operan
en/con esa comunidad (públicos, privados, no lucrativos y voluntarios) y la
población. En el caso cubano se incorporan las organizaciones políticas y de
masas, y otros órganos del Estado.
·
Los intervinientes deben implicarse correctamente en el
proceso, jugando cada uno su papel, respetando y asumiendo el de los demás.
Naturalmente esto es difícil, porque no se suele tener experiencia en este
sentido y normalmente se asiste a una implicación muy a menudo incorrecta. Se
puede decir que el proceso comunitario es en el fondo un proceso educativo de
todos sus protagonistas.22 La participación es por lo tanto “la
estrella” del proceso. Es evidente que si no hay participación (de los tres,
cada uno en su papel), no hay proceso.17
·
Sin un proceso de construcción de la comunidad, de su
futuro y de su capacidad de enfrentarse a las situaciones que van surgiendo y
que le afectan directa o indirectamente, serán comunidades dependientes, que no
sabrán desarrollar sus propios recursos potenciales, ni hacer frente a los
procesos externos que la condicionarán. En este sentido la intervención
“transformación” comunitaria tiene mucho que ver con el desarrollo local, sobre
todo en lo relacionado con la promoción económica, de sostenibilidad, de pensar
globalmente y actuar localmente.
·
Por último, la intervención “transformación” comunitaria
no tiene que identificarse -como demasiado a menudo se ha hecho- con la
población marginal y con comunidades territoriales particulares. Intervención
“transformación” comunitaria puede haber en cualquier lugar. Cada comunidad
verá cuál es su camino para “mejorar las condiciones de vida”, ya que todo es
mejorable. Habrá comunidades que partirán desde más abajo y con cargas mayores
y más pesados hándicaps; habrá otras que partirán de una situación más avanzada.
Cada una hará su propio camino. Por ello es tan importante intentar comprender
desde dónde arranca el proceso y el punto de partida que va a ser muy diferente
en cada caso.
La gestión
del proceso de intervención “transformación” comunitaria debe tener tres
elementos fundamentales:
1.
Participantes. Todo el que va a participar en el proceso,
ya sea de forma colectiva o individual.
2.
Comunidad. Vista desde el territorio, la población, sus
demandas y los recursos.
3.
Metodología. Para la que se exige una información previa,
un diagnóstico, la coordinación, el programa, su implementación y evaluación
para la mejora.
Por la
importancia que reviste el tema, es necesario dedicar un análisis particular y
conceptual a los elementos que caracterizan la comunidad.
·
El territorio. Condiciona, en positivo o en negativo, la
vida de la población y un trabajador comunitario tiene que conocerlo,
estudiando la conformación urbanística de la comunidad, su emplazamiento, las
comunicaciones y otros aspectos. No es lo mismo una comunidad urbana de una
localidad patrimonial, que una del extrarradio.
·
El tipo de viviendas también tiene importancia a la hora
de relacionarse. En el territorio existen barreras físicas y obstáculos que
luego determinan también barreras sociales, culturales y otras; existen diferencias
de costumbres de la población. El trabajo comunitario empieza así, con el
conocimiento más exhaustivo posible del territorio comunitario.
·
La población. Es evidente que el trabajo comunitario es
una labor social ya que se basa en las relaciones entre las personas. Es
importante conocer sociológica y estadísticamente la población con la que se va
a trabajar; pero mucho más importante es conocer las organizaciones sociales de
esta población, los grupos y asociaciones existentes, las personas que
desempeñan un papel de administrador o responsable, así como aquellas que
trabajan en los diferentes recursos.
·
Los recursos. Se requiere contar con todos los recursos
existentes aun teniendo en cuenta que el recurso principal es la misma
comunidad. Hay tres tipos de recursos: públicos (municipales y no), privados
(no especulativos) y voluntarios (ONG y otros). Los diferentes recursos actúan
en ámbitos determinados que conviene identificar ya que así está organizada la
sociedad: educativos (incluyendo la educación no formal); sanitarios
(incluyendo las farmacias, veterinarios, etc. y los que trabajan en salud
pública); económico, de trabajo y empleo (para todo el tema ocupacional y
económico); de cultura, deporte, ocio y tiempo libre (de creciente interés
comunitario y de creciente inversión por parte de las administraciones) y los
sociales (que atienden a demandas y/o colectivos de la comunidad con
particulares necesidades).
·
Las demandas. Un proceso comunitario siempre arranca y
tiene que ver con necesidades, aspiraciones, problemas y temas de interés de la
comunidad, es decir, que se basa siempre en temas concretos y en demandas. El
proceso tiende a satisfacer estas demandas, aunque no se agote en ellas. De
todas formas, conviene aclarar que al hablar de demandas no se debe confundir
las causas con las consecuencias; hay demandas que se producen ahora, otras que
ya se han producido, otras que se van a producir en el futuro próximo y a ellas
corresponden atenciones asistenciales
(de cara a las del pasado sobre las que ya no se puede actuar),
intervenciones actuales (ahora mismo) e intervenciones preventivas (de cara al
futuro); hay demandas que no se conocen
porque no se manifiestan abiertamente y no llegan a los servicios: son demandas
potenciales que un trabajo comunitario llega paulatinamente a conocer y hacer
aflorar para que puedan ser tenidas en cuenta. Un ejemplo son las demandas de
sectores juveniles, que “pasan” de servicios y, sin embargo, necesitan mucha
atención y trabajo, aunque de forma no tradicional (trabajo de calle, educación
social y animación sociocultural).
De la
interrelación de estos cuatro factores y de lo que cada uno de ellos significa,
nace la Intervención “transformación” Comunitaria y se alimenta del proceso de
modificación de la realidad. En este sentido y a modo de síntesis, conviene
recordar que:
·
Un proceso comunitario requiere un trabajo profesional,
constante y garantizado en el tiempo. Éste puede ser realizado por
profesionales con diferente formación en el ámbito de las ciencias sociales
(asistentes sociales, pedagogos, educadores sociales, animadores
socioculturales, psicólogos –no clínicos-, sociólogos, etc.)
·
El trabajo voluntario va a ser un elemento importante de
la intervención y del proceso comunitario, pero siempre en estrecha relación
con el trabajo profesional retribuido. El trabajo voluntario no puede sustituir
el trabajo profesional, sí integrarlo.
·
Hay recursos que no están físicamente ubicados en el
territorio comunitario, pero que atienden a demandas o sectores de población de
la comunidad. Es como si estuvieran y hay que implicarlos en el proceso.
Desde la
teoría social se establece que la metodología para la intervención
“transformación” comunitaria y con ella la social, gira alrededor de dos
conceptos fundamentales en los que se inspiran las actuaciones concretas, los
instrumentos, el modus operandi del equipo comunitario, así como de los
eventuales colaboradores, es decir, de todos aquellos que intervienen en el
proceso comunitario con un papel técnico y profesional. Los dos conceptos son:
participación y organización.
El proceso
comunitario de desarrollo local no va a existir nunca si los diversos
protagonistas –y, en principal lugar, la población -no participan activa y
directamente en él, en la toma de decisiones y la realización de aquellos programas
que se consideran importantes, útiles o necesarios. La función fundamental del
equipo técnico no es el hacer estas cosas por cuenta de la población, sino de
ayudar técnicamente a la misma para organizarse, utilizando los recursos
existentes, valorizando nuevos y buscando otros recursos para poder enfrentar y
solventar las situaciones con programas y las iniciativas. El equipo
comunitario tiene que facilitar que la participación sea real y que consiga, en
la medida de lo posible y los efectos esperados. El equipo tiene, por lo tanto,
una función eminentemente educativa y pedagógica, no porque enseña a las
personas, sino porque organiza el proceso y las actuaciones para que, de todo
ello, la población vaya aprendiendo a participar. En este sentido, se
consideran importantes los aspectos siguientes:
·
Si la participación se convierte en un compromiso y esfuerzo
personal muy grande, sólo pocos participarán y los demás delegarán. Lo
fundamental en un proceso comunitario es que muchos participen, aunque su
participación concreta sea pequeña y/o limitada a algo concreto. El gran
problema técnico de la intervención “transformación” comunitaria es que, aunque
participando poco y/o en algo limitado, quienes participan se sientan parte del
todo, es decir, del proceso más general y amplio que es el proceso comunitario.
Aquí evidentemente juega un papel relevante la comunicación comunitaria.
·
El tiempo juega un papel crucial en este tema y en todo
el proceso. Es un bien escaso para una gran parte de la población. Se debe
trabajar para que se pierda el menor tiempo posible; es decir: para hacer
perder el menor tiempo posible a los demás.
·
Los horarios también son muy importantes. Es evidente que
los horarios administrativos y burocráticos son muy poco comunitarios. El
proceso requiere de otros horarios y por esto el equipo comunitario tiene que
tener un horario “flexible”. Los tiempos de trabajo han cambiado y si se quiere
que cada vez más las mujeres participen en el proceso, habrá que reformular el
tema de los horarios y adecuarlos a la nueva realidad social y productiva.
La otra
cuestión que se plantea relacionada con la participación23,24 y en
general con el proceso comunitario, es que todo mecanismo participativo tiene
que crear nuevas organizaciones sociales. Si la participación no crea, fomenta
o refuerza la organización social de la comunidad, es una participación inútil
y ociosa. Desde este punto de vista, el proceso comunitario refuerza las
organizaciones existentes en la comunidad y hay que realizar actividades con
las organizaciones, sus líderes y dirigentes.
Una
comunidad no puede avanzar en su proceso de transformación sin conocerse a sí
misma. En este sentido, en el proceso comunitario el estudio, el conocimiento
de la realidad, sus modificaciones, problemas y potencialidades es una
necesidad intrínseca a la que hay que dar respuesta. A lo largo del proceso,
habrá diferentes momentos y diferentes necesidades (el diagnóstico hay que
actualizarla constantemente con estudios específicos, adecuación permanente de
los datos, cambios demográficos y otros), pero se debe tener en cuenta que toda
actividad de estudio sirve para el conocimiento de la realidad que se quiere
modificar y para eso los pobladores tienen que disponer de estos resultados para
con ellos trabajar. Es necesario ir actualizando a la población de todo lo que
se va realizando y los resultados que se alcanzan tanto positivos como
negativos.
Lo
comunitario en ocasiones se valora de dos formas, a través de miradas
sectoriales, aisladas o de algún interés particular y local; y desde una
perspectiva más integral, con una visión que abarca todas las problemáticas de
forma conjunta, en forma de proceso y multidimensional. Algunas regularidades de las principales
experiencias evaluadas se encuentran:
1.
Se le denomina en todos los casos intervención
comunitaria.
2.
En la mayoría de las veces se parte de un estudio previo
que ofrezca información para determinar la comunidad a intervenir.
3.
Son iniciativas locales y pocas veces constituyen
políticas de Estado.
4.
Se considera comunidad al municipio o igual locación.
5.
En algunos casos se escogen para intervenir comunidades
donde estén agrupadas las familias y personas según formas de vida, costumbres,
creencias religiosas; no se hace coincidir con una estructura local
determinada.
6.
Existen procedimientos para llevar a cabo la
intervención.
7.
Se crean estructuras y funcionarios profesionales para
atender la actividad.
8.
Intervienen actores económicos de los territorios que
aportan capital para la intervención, según las demandas y necesidades
definidas en el Plan propuesto a cumplir o proyectos internacionales.
9.
No se pueden afectar las tradiciones del lugar, las
costumbres de las personas, culturas e idiosincrasias.
10.
No es homogénea la forma de intervención, en algunos
casos son acciones que impactan en la comunidad, otras en las familias, otras
en las personas y otras de forma mixta.
11.
Son medidas de carácter emergente, tienen un plazo y
período para su ejecución.
12.
Intervienen activamente las organizaciones de la sociedad
civil.
13.
Tiene un enfoque de derechos, que ponen el foco en las
personas como sujetos de derechos.
14.
Ofrecen prioridad a las personas más vulnerables, a la
infancia y la perspectiva de género.
Entre los instrumentos
internacionales utilizados que se relacionan con el tema está la Declaración
Universal de los Derechos Humanos,25 con sus posteriores
actualizaciones de los Objetivos de Desarrollo Sostenibles y sus Metas.
Caracterización
en Cuba
Con el
Triunfo de la Revolución cubana el 1ero de enero de 1959 el gobierno naciente
proyecta como parte de las políticas y estrategias a desarrollar lo referido a
la solución de los problemas sociales existentes hasta el momento, por los
cuales se había luchado por más de noventa años. Desde esos primeros días de la
Revolución se establecieron políticas públicas que privilegiaban el ámbito
comunitario, la familia y que hicieran realidad la máxima martiana, de: “Yo
quiero que la ley primero de nuestra República sea el culto de los cubanos a la
dignidad plena del hombre”.
En estos
primeros años fue decisivo el trabajo comunitario desplegado por la Federación
de Mujeres Cubanas (FMC) liderado por Vilma Espín Guillois,
el que tenía entre sus objetivos fundamentales: lograr un cambio cultural en
los modos de actuar de las mujeres y las familias, así como accionar en el
ámbito comunitario y familiar para atender los nuevos problemas con conceptos
actualizados y metodologías más eficaces. En esta primera etapa fueron creadas
nuevas instituciones gubernamentales, tales como el Ministerio de Bienestar
Social (1959), que puso fin a la falta de articulación y vínculo entre los
organismos estatales y se centralizó la labor de asistencia social en una sola
entidad. El Trabajo Social fue ejecutado por las organizaciones de masas,
alcanzando estas un papel preponderante en esa etapa, posibilitando la
participación comunitaria de la población en la solución de sus problemáticas
sociales.
Al
reanudarse los estudios universitarios en el país, el Instituto de Servicios
Sociales reabre la formación solo para estudiantes que continuaban los estudios
que habían sido interrumpidos por el cierre de la carrera en el gobierno
anterior. Con la Reforma Universitaria la carrera de Trabajo Social fue descontinuada.
Ello conllevó a una dispersión del ejercicio en varios Ministerios,
organizaciones sociales y particularmente conllevó a que el ejercicio se
realizara por personas sin la debida calificación para ello, carente de los
contenidos teórico – metodológicos que la profesión demanda para el ejercicio.
Se
desintegra el Ministerio de Bienestar Social en 1961, pasando el Trabajo Social
a otros organismos, como la Junta Central de Coordinación, Ejecución e
Inspección; al Ministerio de Educación, al Ministerio de Salud Pública, al
Ministerio del Interior y otros. En la
década del 1970 se fortalece el proceso de institucionalización del gobierno
cubano, se consolida el proceso de perfeccionamiento y ajuste de las políticas
sociales del proyecto revolucionario. En
1971 se abre la primera Escuela para la formación de técnicos medios de Trabajo
Social en la provincia de Camagüey por el Ministerio de Salud Pública. En Ciudad de La Habana en 1972 se inaugura la
Escuela de Trabajadores Sociales especializada en Psiquiatría, experiencia que
fue extendiéndose paulatinamente a otras regiones del país. Se produce en 1978
una explosión de técnicos graduados de estas escuelas y se agrupan en la
organización científica llamada Sociedad Cubana de Trabajadores Sociales de la
Salud (SOCUTRAS), única asociación de este perfil en Cuba. El 29 de agosto de
1986 se crean las Comisiones de Prevención y Atención Social a partir de la
puesta en vigor del Decreto Ley No 95, las que desempeñaron una importante
labor en la cohesión de las instituciones que realizaban la atención social de
las personas que lo requerían. Bajo la guía del Comandante en Jefe Fidel Castro
Ruz al final de la década de 1990, marcada por los desafíos que impuso la
crisis económica que existió en el país, inició la “Batalla de Ideas”, una
acometida de pensamiento, de réplicas y contrarréplicas, pero también de hechos
y realizaciones concretas, en la que se actualiza la estrategia de la nación en
los temas referidos a la prevención y el trabajo social en las comunidades.
En 1992 se
constituye el Grupo Nacional de Trabajo Social con representantes de los
Ministerios de Salud Pública, de Trabajo y Seguridad Social, de Educación, del
Interior y de la Federación de Mujeres Cubanas con la finalidad de crear planes
comunes y mantener intercambios para proponer acciones concretas en conjunto.
En 1995 el departamento de Ciencias Sociales de la Universidad de Camagüey
inicia la maestría en Trabajo Social, programa único de su tipo en el país para
egresados de las Ciencias Sociales y Humanísticas. Mediante el esfuerzo
conjunto del Ministerio de Salud Pública y la Federación de Mujeres Cubanas,
promovido por la compañera Vilma Espín, en 1998 se abre la Licenciatura en
Sociología con especialización en Trabajo Social, en la Universidad de La
Habana. La apertura del programa de Trabajadores Sociales en el año 2000,
propició el desarrollo de un conjunto de diagnósticos a nivel social,
detectando problemas cruciales. Fue una etapa catalizadora que visualizó la
necesidad de la profesión en el marco comunitario y el perfeccionamiento de su
ámbito de actuación.
Se
reconocieron las circunscripciones como escenario micro de la división
territorial, los centros educacionales, las prisiones y comedores comunitarios
como escenarios institucionales. Se promovió la implementación de metodologías
de intervención del trabajo social y se potenció no solo la atención individual
y familiar, sino también la grupal, con una perspectiva comunitaria. El 30 de
mayo del 2002 se constituyeron las Comisiones del Sistema Único de Vigilancia
mediante Acuerdo del Consejo de Estado, las que propiciaron un apoyo
considerable en la garantía del orden interior y la tranquilidad ciudadana. Las
experiencias acumuladas con su trabajo aconsejaron unificar las Comisiones de
Prevención y Atención Social y las del Sistema Único de Vigilancia para
alcanzar una mayor racionalidad e integralidad en una labor que requería mayor
coordinación. El 30 de marzo de 2007 se
aprueba el Decreto Ley No 242 del Sistema de Prevención y Atención Social en el
que se define la misión de actuar sobre las causas y condiciones que propician
las conductas delictivas, antisociales y adictivas y la formación integral de
los jóvenes, con la participación del Ministerio del Interior (MININT), los
órganos judiciales, entre otros organismos y las organizaciones de masas y sociales.
En
septiembre del 2011 se aprobó el Decreto Ley No. 286 que integra las funciones
del Sistema de Prevención y Atención Social y del Programa de Trabajadores
Sociales, en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, asignándosele la
función de proponer, dirigir y controlar la política aprobada por el Estado y
el Gobierno en cuanto a la Prevención, Asistencia y Trabajo Social. En julio de 2019, se jerarquiza la actividad a
partir de la evaluación de las acciones en materia de prevención y atención
social por un Viceprimer Ministro. En el año 2020 se aprueba el Programa de
Prevención Social integrándose al Macroprograma
Desarrollo Humano, Equidad y Justicia Social con dos proyectos “Atención a
infantes, adolescentes y jóvenes en situación de riesgo” y “Transformación
integral de comunidades, grupos, familias/hogares y personas en situación de
vulnerabilidad”.
Entre las
plataformas legales y gubernamentales que fundamentan el proyecto se
encuentran: La Constitución de la República, la Conceptualización del Modelo
Económico y Social Cubano de Desarrollo Socialista y los Lineamientos de la
Política Económica y Social del VI, VII y VIII Congreso del PCC,26,277 los Objetivos de la Primera Conferencia del
Partido, las ideas, conceptos y directrices del 8vo Congreso del PCC, el Plan
Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta 2030, los Objetivos de
Desarrollo Sostenible, el Decreto Ley No 286 de septiembre de 2011 “De la
integración de la labor de prevención, asistencia y trabajo social”, la Ley 105
de Seguridad Social del 2008 y su Reglamento modificado por el Decreto No 25
del 2020, Código de Trabajo. Igualmente se fundamenta en el Acuerdo 9040 de
marzo de 2021 para el perfeccionamiento y atención de los servicios que se
prestan a las personas con discapacidad, el Acuerdo 9151 de agosto de 2021
sobre el fortalecimiento de la actividad de Prevención y trabajo social en la
comunidad, el Acuerdo 9152 de agosto de 2021 para la atención a personas,
familias-hogares, grupos o comunidades en situaciones de vulnerabilidad social
y el Acuerdo 9153 de agosto de 2021 sobre la entrega de recursos a familias con
situaciones sociales críticas, cuya esencia reafirma los principios
fundacionales de nuestro Comandante en Jefe Fidel Castro Ruz sobre el trabajo
social.
Bajo estos
fundamentos, en el segundo semestre del año 2021, se intensifica el trabajo
social en las comunidades con situaciones de vulnerabilidad en todo país,
definiendo por los gobiernos municipales acciones integrales de orden
espiritual, material y económicas con el objetivo principal de: prevenir,
atender y transformar situaciones de vulnerabilidad de personas, familias,
hogares, grupos y comunidades que limitan el aprovechamiento de las
oportunidades.
Marco
normativo jurídico en Cuba
El marco
normativo jurídico adquiere relevancia para la gestión de la transformación de
las comunidades en situación de vulnerabilidad, toda vez que de él dependen: la
legalidad, transparencia, organización e institucionalización de todo el
proceso. Con su debida concepción y puesta en vigencia se logra mayor seguridad
jurídica y confiablidad para su control. En un análisis general de las normas
jurídicas dispuestas referidas al tema se resume en la Constitución de la
República de Cuba proclamada el 10 de abril de 2019, que establece en su primer
artículo y sirve de referente, la concepción de un Estado socialista de derecho
y justicia social, de lo que se derivan las bases de todo lo que corresponde
construir como nación. En un análisis integral de esta norma superior, se evidencia
que varios de sus postulados constitucionales impactan en el tema que se trata,
pues de una forma u otra guardan relación o son de aplicación directa en su
cumplimiento. No obstante, es importante resaltar aquellos pronunciamientos que
de forma directa tributan a ello, como son1:
·
Artículo 13, incisos e y f). El Estado tiene que promover
un desarrollo sostenible que asegure la prosperidad individual y colectiva, y
obtener mayores niveles de equidad y justicia social, así como preservar y
multiplicar los logros alcanzados por la Revolución, además garantiza la
dignidad plena de las personas y su desarrollo integral.
·
Artículo 27. La empresa estatal socialista es el sujeto
principal de la economía (…) y cumple con sus responsabilidades sociales.
·
En su Título 5 establece para los ciudadanos una cartera
de derechos, deberes y garantías, los que tributan a la dignidad humana como
valor supremo. Dentro de ellos están: el goce y ejercicio irrenunciable,
imprescriptible, indivisible, universal e independiente de los derechos
humanos, el derecho a la vida, la integridad física y moral, la libertad, la
justicia, la seguridad, la paz, la salud pública, la educación, la cultura, la
recreación el deporte y a su desarrollo integral, así como el derecho al trabajo,
a la seguridad social, a la asistencia social, a una vivienda adecuada, un
hábitat seguro y saludable, la educación, a la educación física, al disfrute de
un medio ambiente sano y equilibrado, al agua, a la alimentación sana y
adecuada, a consumir bienes y servicios de calidad, entre otros.
o
El Estado, la sociedad y las familias brindan especial
protección a las niñas, niños y adolescentes, también en proteger, asistir y
facilitar las condiciones para satisfacer las necesidades y elevar la calidad
de vida de las personas adultas mayores y de las personas en situación de
discapacidad.
·
Artículo 89, el Estado crea condiciones para el
mejoramiento de la calidad de vida, la autonomía personal, inclusión y
participación social de los ciudadanos.
La Ley 132.
De Organización y Funcionamiento de las Asambleas Municipales del Poder Popular
y de los Consejos Populares, de fecha 20 de diciembre de 2019 establece los
artículos siguientes28:
·
Artículo 16, incisos b), g) e i). Establece que
corresponde a la Asamblea Municipal del Poder Popular: aprobar y controlar, en
lo que le corresponda, el plan de la economía, el presupuesto y el plan de
desarrollo integral del municipio; adoptar acuerdos y dictar disposiciones
normativas en el marco de su competencia, sobre asuntos de interés municipal y
controlar su cumplimiento; organizar y controlar, en lo que le concierne y
conforme a lo establecido por el Consejo de Ministros o el Gobierno Provincial,
el funcionamiento y las tareas de las entidades encargadas de realizar, entre
otras, las actividades económicas, de producción y servicios, de salud,
asistenciales, de prevención y atención social, científicas, educacionales,
culturales, recreativas, deportivas y de protección del medio ambiente.
·
Artículo 10, incisos g), q) y r). Se regula que el Presidente de la Asamblea Municipal del Poder Popular tiene
las atribuciones siguientes: atender y controlar el funcionamiento de los
consejos populares; atender el desarrollo del trabajo comunitario integrado y
evaluar sus resultados; atender las tareas que contribuyan a la prevención y
atención social.
·
Artículo 87, inciso f). Los Delegados
dentro de sus deberes deben promover e impulsar el desarrollo del trabajo
comunitario integrado.
La Ley 138.
De Organización y Funcionamiento del Gobierno Provincial del Poder Popular, de
fecha 17 de diciembre de 2020 plantea los artículos29:
·
Artículo 25.1, incisos w) e y). Corresponde al Gobernador
atender y controlar, en lo que le corresponda, lo relativo al enfrentamiento a
las indisciplinas sociales, las ilegalidades, las manifestaciones de corrupción
y el delito, y evaluar periódicamente la eficacia de las medidas adoptadas, en
el ámbito de su competencia; y elaborar, implementar, evaluar y actualizar, en
lo que le corresponda, la Estrategia de Desarrollo Provincial.
·
Artículo 47 inciso j). Atañe al Consejo Provincial
aprobar las prioridades para el empleo y uso de sus recursos financieros
destinados al desarrollo territorial, armonizando los intereses propios de la
provincia y de sus municipios.
La Ley 139.
De Organización y Funcionamiento del Consejo de la Administración Municipal, de
fecha 17 de diciembre de 2020 establece30:
·
Artículo 14 inciso c), d), e) y f). Corresponde al
Consejo de la Administración Municipal elaborar y proponer a la Asamblea
Municipal del Poder Popular y por medio de esta a quien corresponda, los
proyectos del Plan de la Economía y del Presupuesto y una vez aprobados,
dirigir la ejecución, controlar su cumplimiento y presentar su liquidación;
proponer los objetivos generales y metas para la elaboración de los planes a
corto, mediano y largo plazos, en función del desarrollo económico y social del
Municipio; una vez aprobados por la Asamblea Municipal del Poder Popular,
organizar, dirigir y controlar su ejecución;
coordinar y adoptar las decisiones que correspondan en lo relativo a la
prevención y atención social; y, atender
y controlar, en lo que le corresponda, lo relativo al enfrentamiento al delito,
a las indisciplinas, ilegalidades y manifestaciones de corrupción y evaluar
periódicamente la efectividad de las medidas adoptada.
·
Artículo 16. Ofrece las atribuciones para el desarrollo
local a través de la Estrategia de Desarrollo Municipal (EDM).
El Decreto
Ley 286 de 2011. De la integración de la labor de prevención, asistencia y
trabajo social, que establece la integración de las funciones del Sistema de
Prevención y Atención Social y del Programa de Trabajadores Sociales, en el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social plantea31:
·
Artículo 2. Asigna al Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social la función de proponer, dirigir y controlar la política aprobada por el
Estado y el Gobierno en cuanto a la Prevención, Asistencia y Trabajo Social,
para lo cual cumple lo siguiente: 1. proponer, orientar y controlar los
procedimientos para el desarrollo de la Prevención, Asistencia y Trabajo
Social; 2. diseñar y orientar la caracterización de los núcleos familiares y
comunidades; y proponer acciones para la solución de los problemas sociales; 3.
propiciar la unidad de acción para la atención integral de los problemas
sociales, identificar las causas y condiciones que los generan y hacer
recomendaciones a las instituciones que corresponda para que, en el marco de
sus atribuciones y funciones, adopten las medidas procedentes; 4. controlar,
dirigir y coordinar con los órganos, organismos, organizaciones e instituciones
que correspondan las vías y métodos para la atención integral de los problemas
sociales y la prevención de conductas antisociales y delictivas; 5. promover y
coordinar estudios e investigaciones científicas con vistas a identificar las
causas y condiciones que influyen en la existencia de conductas antisociales y
delictivas, utilizando sus resultados en el trabajo de prevención, asistencia y
trabajo social; 6. promover la formación y capacitación del personal vinculado
a estas actividades a fin de dotarlos de los conocimientos necesarios para el
desempeño de su labor; 7. coordinar, evaluar y proponer para su aplicación,
estrategias de divulgación que se correspondan a los principios de nuestra
sociedad y apoyen el trabajo de prevención, asistencia y trabajo social; y 8.
las demás que se le señalen por la Ley.
·
Artículo 4. Establece que los presidentes de los consejos
de la Administración del Poder Popular provinciales y municipales, de acuerdo
con la política aprobada por el Estado y el Gobierno para la prevención,
asistencia y trabajo social, y con el apoyo de las direcciones de Trabajo,
coordinan y adoptan las decisiones que correspondan para el desarrollo de esa
actividad en su territorio.
El Decreto
33 para la gestión Estratégica del Desarrollo Territorial, de fecha 11 de marzo
de 2021, donde se regula lo relativo a la implementación de las estrategias de
desarrollo territorial y la gestión de los proyectos de desarrollo local, con
el objetivo de impulsar el desarrollo territorial, en función del
aprovechamiento de los recursos y posibilidades locales, establece32:
·
Artículo 3. El desarrollo local, como expresión del
desarrollo territorial, responde a las siguientes reglas: a) La integración de
los componentes económico, social, cultural, ambiental y político, para
movilizar las potencialidades locales con el objetivo de elevar la calidad de
vida de la población que habita en el territorio, contribuir a su desarrollo y
al del país; b) el respeto a la justicia social, la equidad, la igualdad, la
participación popular, los derechos de las personas, el bienestar, la prosperidad
individual y colectiva; c) la solidaridad, la coordinación, la colaboración y
la autonomía municipal; d)la armonización de los intereses nacionales,
sectoriales, y territoriales; e) la creación de una red de actores con
capacidad de transformación en el corto, mediano y largo plazos; f) la alianza
estratégica gobierno-universidad-entidades de ciencia, tecnología e
innovación-empresa y sector presupuestado-comunidad; g) el fomento de la
gestión del potencial humano, la ciencia, la innovación y el uso de tecnologías
apropiadas; h) la planificación física como soporte de las estrategias de
desarrollo territorial; y i) la localización de los objetivos del desarrollo
sostenibles y otros compromisos internacionales.
·
Artículo 8.1. El Consejo de la Administración Municipal y
el Gobernador para la elaboración, implementación, evaluación y actualización
de las estrategias de desarrollo municipal y provincial, respectivamente,
tienen en cuenta los instrumentos de planificación siguientes: a) Plan de
ordenamiento territorial y urbano; b) Plan de la economía; c) presupuesto; y d)
otros que se reconozcan en el ordenamiento jurídico vigente.
·
Artículo 8.2. También tienen en cuenta la coordinación y
conciliación de los intereses de los ámbitos municipal, provincial y nacional,
según se especifica a continuación: a) Municipal: las potencialidades y
capacidades propias que satisfagan demandas y expectativas de la población, que
son identificadas, decididas e implementadas por el municipio, principalmente,
con los recursos de que disponen; así como las relaciones intermunicipales que
se establezcan, conforme con la legislación vigente; b)provincial: la
articulación de programas y proyectos que por su naturaleza y alcance requieren
de la coordinación de la provincia para su gestión con los recursos de que
dispone; estas actividades pueden ser identificadas por la provincia o de
conjunto con los municipios involucrados en la implementación, sobre la base
del respeto de las respectivas atribuciones; y c) nacional: se determina a
través de políticas e inversiones nacionales. Asimismo, tienen en cuenta la
conciliación de las políticas, programas y planes sectoriales y nacionales con
los intereses territoriales.
·
Artículo 9.1.2. El Consejo de la Administración Municipal
y el Gobernador, para la elaboración, implementación, evaluación y
actualización de las estrategias de desarrollo municipal y provincial,
respectivamente, convocan y garantizan la participación de los centros de
Educación Superior, las entidades de ciencia, tecnología e innovación del
territorio, las oficinas del Historiador y del Conservador correspondientes,
así como las demás instituciones que contribuyen al desarrollo del territorio.
También, en el ámbito de sus atribuciones, adoptan las medidas para garantizar
la iniciativa y la amplia participación de la población, la estrecha
coordinación con las organizaciones de masas y sociales, así como la
divulgación y conocimiento de las estrategias de desarrollo en el territorio.
·
Artículo 16.1. El proyecto de desarrollo local constituye
un conjunto de recursos, esfuerzos y acciones, con identidad propia, para
transformar una situación existente en otra deseada, que contribuya al
desarrollo del territorio donde actúa, e impacte en la calidad de vida de la
población.
·
Artículo 24. Los proyectos de desarrollo local,
atendiendo a su naturaleza, adoptan las modalidades siguientes: a)
Económico-productivos: generan bienes y servicios comercializables que se
destinan al beneficio local y, de forma sostenible, en cualquier sector de la
economía y servicios sociales, fundamentalmente dirigidos a potenciar la
producción de alimentos con destino al consumo interno; contribuir a las
exportaciones, a la sustitución de importaciones y flujos monetario-mercantiles
al interior del territorio; fomentar la gestión del turismo local sostenible al
aprovechar los recursos y atractivos turísticos de los municipios y generar
encadenamientos productivos; b) socioculturales: se identifican con el
incremento, la diversificación y la calidad de los servicios sociales que se
brindan a la población, en consonancia con las políticas sectoriales aprobadas,
relacionados con el comportamiento humano y formas de organización social;
incluyen elementos de la cultura popular en el territorio, el fomento de los
valores, la promoción del sentido de pertenencia, la conservación,
rehabilitación e incremento del patrimonio cultural local; c) ambientales:
están dirigidos a la protección y el uso sostenible de los recursos naturales y
al mejoramiento de las condiciones ambientales; d)institucionales: vinculados a
una institución, tributan al fortalecimiento de las capacidades
institucionales, tangibles e intangibles, para la gestión estratégica del
desarrollo local y atiende con énfasis especial los temas de planificación
estratégica, multinivel e interterritorial; e) investigación, desarrollo e
innovación: respaldan actividades vinculadas a la investigación, desarrollo e
innovación, potencialmente generadoras de mejoras tecnológicas u otras.
·
Artículo 25.1. Los actores locales, titulares de
proyectos de desarrollo local, son: a) Entidades estatales; b) trabajadores por
cuenta propia; c) cooperativas agropecuarias y no agropecuarias; d)
organizaciones de masas y sociales; e) instituciones y formas asociativas
reconocidas legalmente; y f) otras personas naturales o jurídicas que se
reconozcan legalmente.
·
Artículo 31.1.2 El proyecto de desarrollo local puede
contar con recursos financieros provenientes de las siguientes fuentes: a)
Contribución territorial para el desarrollo local; b) fondos para proyectos de
desarrollo local; c) fondos del Gobierno Provincial del Poder Popular; d) fondo
nacional de medio ambiente; e) fondo nacional para el desarrollo forestal; f)
fondo financiero de ciencia e innovación; g) fondo financiero de los programas
territoriales de ciencia e innovación aprobados para los territorios; h)
cooperación internacional; i) recursos financieros propios de los actores
locales; j) presupuesto del Estado; k) otros recursos financieros provenientes
del exterior; y l) cualquier otro recurso financiero, de conformidad con la
legislación vigente. El proyecto de desarrollo local puede ser financiado con
la utilización de uno o varios de los recursos financieros reconocidos en el
apartado anterior.
El Acuerdo
9040 del Consejo de Ministros de fecha 23 de marzo de 2021,33 en el
que se dispone la creación de comisiones que permitan dar seguimiento y
monitorear la aplicación de las disposiciones de la Convención sobre los
Derechos de las Personas Discapacitadas de la cual Cuba es signataria, e
integrar a estas las funciones de la actual Comisión Nacional de Atención a
Personas con Discapacidad. Sobre el tema de referencia se crean Comisiones a
los niveles nacional, provincial y municipal que las coordina el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, establece las funciones de las comisiones e indica
medidas concretas para los ministerios con responsabilidades en su
implementación.
El Acuerdo
9151 del Consejo de Ministros de fecha 21 de agosto de 2021, en el que se
disponen acciones para transformar la labor que actualmente realizan los
trabajadores sociales y rescatar las concepciones del Comandante en Jefe Fidel
Castro Ruz sobre la actividad de prevención social, en particular la atención a
la adolescencia y el seguimiento al trabajo comunitario concreto. Sobre el tema
de referencia se encuentra34:
1.
Encarga a un Directivo Superior del Gobierno la atención,
control y orientación de la actividad de Prevención Social, para lo que se debe
auxiliar del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el que tiene como misión
coordinar la labor de prevención social que desarrollan el resto de los
organismos de la Administración Central del Estado, organizaciones e
instituciones, sin suplantar sus atribuciones y facultades.
2.
Establece las funciones de los organismos de la
Administración Central del Estado que intervienen en la labor de prevención
social, dígase: Ministerio de Educación, Ministerio de Educación Superior,
Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Salud Pública, Ministerio del
Interior, Instituto Nacional de Deporte, Educación Física y Recreación.
3.
Ofrece la misión que tiene la Dirección de Prevención
Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para dirigir y controlar
las políticas y servicios sociales para el desarrollo de la prevención y el
trabajo social, así como la gestión para la atención integral a personas,
familias, hogares, grupos y comunidades en situación de vulnerabilidad social
con interés de la transformación social.
a. Resaltar
que el Apartado Cuarto, Inciso d) establece la responsabilidad de esta
dirección para dirigir, controlar y evaluar la caracterización social y
diagnóstico de las comunidades, detectar las principales problemáticas, causas
y condiciones que las generan y contribuir a sentar bases para la construcción
de políticas públicas fomentando la inclusión social de los grupos más
vulnerables.
4.
Regula las funciones de las direcciones de Trabajo
Provincial y Municipal para la actividad de prevención social.
a. Resaltar
en el caso de la Dirección Municipal de Trabajo: Apartado Sexto, Incisos b),
d), e) y h) en las que se establece a ella le corresponde atender el
funcionamiento de los grupos de prevención creados a nivel de comunidad,
barrios, poblados y asentamientos; identificar sistemáticamente las necesidades
sociales de personas, familias, hogar, grupos y comunidades en situación de
vulnerabilidad social; orientar y evaluar el trabajo social con la familia,
grupos o sectores poblacionales socialmente vulnerables y coordinar estrategias
territoriales para su atención, además evaluar el desarrollo del trabajo social
comunitario en la demarcación de los consejos populares.
5.
Establece que las atribuciones y obligaciones de los
trabajadores sociales, así como su escenario de actuación, definiéndose para
ello la demarcación del Consejo Popular y las Circunscripciones independientes.
a. Resaltar
que, en el Apartado Décimo, Inciso c) se dispone que corresponde a ellos
coordinar acciones para el trabajo conjunto entre los actores comunitarios en
la identificación y búsqueda de soluciones a las problemáticas que se
identifican y gestionar alianzas interinstitucionales para el desarrollo de las
acciones de transformación social.
6.
Dispone que el ente coordinador de la actividad de
prevención social en el Consejo Popular es el trabajador social.
7.
La actividad de prevención social se evalúa en las
reuniones del Consejo de Popular, de los consejos de la Administración
municipales, la Asamblea Municipal del Poder Popular y los consejos
provinciales.
8.
Regula que las funciones de los grupos de prevención
social se crean en las comunidades, barrios, poblados y asentamientos que se
requieran.
a. Resaltar
lo establecido en el Apartado Decimosexto, Incisos a), d) y e) donde se
establece un sistema de monitoreo de las principales problemáticas sociales que
afectan a individuos, grupos y comunidades; gestionar con las instituciones que
corresponda, la respuesta a necesidades y la atención a problemáticas sociales;
y potenciar el desarrollo de proyectos de intervención social para la atención
a personas, grupos y comunidades en situación de vulnerabilidad social y
promover acciones para su transformación.
El Acuerdo
9152 del Consejo de Ministros de fecha 21 de agosto de 2021, el que establece
las acciones que deben implementarse para elevar la calidad de los servicios
sociales para la atención a las personas, familias, hogares, grupos y
comunidades en situaciones de vulnerabilidad social; y con ello perfeccionar,
diversificar y ampliar la protección de la Asistencia Social y sus servicios.
Sobre el tema de referencia se encuentra34:
1.
Conceptualización de la situación de vulnerabilidad
social, como: aquella que limita o dificulta la capacidad de una persona,
familia, hogar grupo o comunidad en interés de anticipar, lidiar, resistir y
recuperarse del efecto de una amenaza natural, económica, social o de salud,
así como aprovechar las oportunidades disponibles en cada territorio, en
distintos ámbitos socioeconómicos y en redes de relaciones, para
garantizar su subsistencia, calidad de
vida, bienestar o impedir su deterioro.
2.
Facultades a los gobernadores y a los consejos de la
Administración municipales para aprobar y controlar la entrega de recursos a
través de la asistencia social a familias en situación de vulnerabilidad
social.
3.
Acciones que deben realizar los consejos de la
Administración municipales para la atención a las personas en situación de
vulnerabilidad.
4.
Acciones que deben realizar las direcciones de Trabajo
municipales para la atención a las personas en situación de vulnerabilidad
social.
El Acuerdo
9152 del Consejo de Ministros de fecha 21 de agosto de 2021,34 el
que establece facultar a los gobiernos provinciales y consejos de la
administración municipal del poder popular, para la entrega de los recursos que
se requieran con el fin de contribuir a elevar la calidad de vida e las
familias en situación de vulnerabilidad social. Sobre el tema de referencia se
encuentra:
1.
La forma en que se debe identificar, aprobar y cumplir la
entrega de recursos a familias en situación de vulnerabilidad social; la que se
debe ajustar a la disponibilidad existente y las posibilidades reales de la
economía.
2.
Se incluyen en el plan de la economía y presupuesto de
cada año.
3.
Es una entrega de carácter excepcional a graves problemas
de salud, discapacidad o carencia de ingresos ante la imposibilidad de
trabajar.
De la
revisión realizada, se observa una dispersión normativa sobre la temática en
cuestión, toda vez que las normas existentes establecen contenidos específicos,
que no ofrecen una visión reguladora, articulada e integrada, como lo requiere
el abordaje de este fenómeno.
Caracterización
del contexto actual
Para Cuba
se ha definido trabajar de forma priorizada, emergente e intencionada en las
comunidades en situación de vulnerabilidad, por la necesidad que existe de
transformar sus realidades, aunque no es la primera vez que este tipo de
trabajo se realiza. La situación de vulnerabilidad es aquella que limita o
dificulta la capacidad de una persona, familia, hogar, grupo, comunidad en
interés de anticipar, lidiar, resistir y recuperarse del efecto de una amenaza
natural, económica, social o de salud, así como aprovechar las oportunidades
disponibles en cada territorio, en distintos ámbitos socioeconómicos y en redes
de relaciones, para garantizar su subsistencia, calidad de vida, bienestar o
impedir su deterioro (Acuerdo 9152/2021 del Consejo de Ministros, Apartado
Primero).34 Se han definido como tipos de vulnerabilidades a tratar:
la física, económica, social, ideológica, cultural y educativa; existiendo
coincidencias de que el enfoque de la vulnerabilidad es multidimensional, que
la categoría de análisis son riesgos, incertidumbre, inseguridad, incapacidad,
desventajas y que su unidad de análisis es: el individuo, el hogar, la familia
y la comunidad.
El país ha
definido para el Trabajo Social las líneas estratégicas, principios generales,
indicadores, instituciones, perfiles priorizados y servicios comunitarios
siguientes:
Líneas estratégicas
1.
Reducción de las situaciones de vulnerabilidad social.
2.
Perfeccionamiento de la actividad de prevención social en
las comunidades.
3.
Disminución de los índices de violencia, indisciplinas
sociales y delito.
4.
Reinserción social.
5.
Ampliar, diversificar y elevar la calidad de los
servicios sociales.
6.
Formación y capacitación de trabajadores sociales,
estructuras de los OACE, entidades nacionales, directivos de los organismos,
instituciones y organizaciones en los niveles nacional, provincial y municipal.
Principios generales
1.
Justicia y Equidad Social.
2.
Comunicación Social.
3.
Dignidad Humana.
4.
Universalismo con sensibilidad a la diversidad humana.
5.
Solidaridad.
6.
Elevada participación popular.
7.
Interacción de actores locales.
8.
Sostenibilidad.
9.
Desarrollo de capacidades para la transformación social.
10.
Calidad y progresividad.
11.
Utilización de la ciencia y la innovación.
12.
Informatización y gobierno electrónico.
Indicadores previstos
·
Índice de eficiencia en la retención escolar de menores
en situación de riesgo, por sexo, color de la piel, edad y territorio.
·
Porciento de disminución de menores víctimas por sexo,
color de la piel, edad y territorio.
·
Tasa de fecundidad adolescente por sexo, color de la
piel, edad y territorio.
·
Porciento de personas desvinculadas del estudio o el
empleo, por sexo, color de la piel, edad y territorio.
·
Tasa de prevalencia del consumo de alcohol, drogas y
sustancias nocivas.
·
Porciento de disminución de los hechos delictivos.
·
Cantidad de núcleos familiares que dejaron de ser
vulnerables.
·
Cantidad de comunidades que dejaron de ser vulnerables.
Servicios
comunitarios indispensables
·
Consultorios del médico de la familia.
·
Centros educacionales.
·
Unidades de Comercio. (Sistema de Atención a la Familia,
Bodega, cafetería, entre otros).
·
Farmacias.
·
Instalaciones deportivas.
·
Instalaciones culturales.
·
Asistente social a domicilio.
·
Sistema de mensajería.
·
Salas de televisión.
·
Joven Club de Computación.
·
Bibliotecas públicas.
·
Servicios de rehabilitación psicosocial.
·
Casas de abuelos.
De un Informe
sobre la intervención social en las comunidades que se encuentran en situación
de vulnerabilidad, elaborado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
se pudo conocer que en el año 2021, los Consejos de la
Administración identificaron 1236 comunidades con mayores complejidades
sociales, iniciando un proceso de trasformación social en estas comunidades a
partir del 1ro. de agosto de 2021, con la participación de 1629 trabajadores
sociales. Actualmente se desarrollan acciones de transformación en 1104 comunidades,
siendo las provincias con el mayor número de comunidades: Granma (146), La
Habana (127) y Guantánamo (122), representando el 36% del total. Sobre la
implementación de la transformación en las comunidades en situación de
vulnerabilidad, se identifican como aspectos aún por resolver, los
siguientes:
1.
El proceso de selección de las comunidades en
transformación no se realizó de manera homogénea en el país, ni contó con una
metodología científica para identificarlas, por lo que no se puede afirmar que
las comunidades que hoy se transforman, son las que debieran tener la mayor
prioridad.
2.
Las acciones que se desarrollan no están incorporadas en
un único plan, que conduzcan al trabajo integrado y los efectos deseados.
3.
En la mayoría de los casos, no se integra la
transformación de los barrios y comunidades con la Estrategia de Desarrollo
Municipal (EDM).
4.
No se logra que, durante el proceso de transformación
integral, la comunidad participe de manera proactiva, en el diseño, ejecución y
control de las acciones definidas.
5.
En muchas ocasiones, se asocia la transformación de las
comunidades a los cambios en la infraestructura física de estas, sin tener en
cuenta, el resto de las dimensiones que intervienen en el proceso.
6.
No se utilizan indicadores de resultados e impacto para
la evaluación del avance de la transformación en estas comunidades.
7.
No se cuenta con un procedimiento que estandarice la
gestión de la transformación de las comunidades en situación de vulnerabilidad.
8.
Es insuficiente la aplicación de los pilares de la
gestión del gobierno de ciencia e innovación, transformación digital y
comunicación en la transformación de los barrios y comunidades.
9.
No hay una norma jurídica que integre y regule los
aspectos a tener en cuenta en la transformación integral de las comunidades en
situación de vulnerabilidad.
Calidad de
vida en las comunidades en situación de vulnerabilidad: resultados del
diagnóstico.
Para
profundizar en el análisis de las causas y subcausas
que pueden impactar en la mejora de la calidad de vida en las comunidades en
situación de vulnerabilidad, así como de las relaciones cualitativas lógicas
que se establecen entre los diversos factores que intervienen en este complejo
fenómeno, se construye el
Diagrama de
Ishikawa o Diagrama de Espina de Pescado.6-8 El procedimiento que se
aplicó para la obtención de los resultados fue la Tormenta de Ideas, previo al
asesoramiento y capacitación sobre la técnica y el estudio e investigación de
los antecedentes que caracterizan el fenómeno objeto de estudio.
Se
identificaron primeramente las causas o clases de causas más generales en la
contribución al efecto (servicios de salud, vulnerabilidades, infraestructura y
producción de bienes, tranquilidad ciudadana e intersectorialidad). Estas
fueron seleccionadas tomando en cuenta algunas de las áreas que evalúa el
concepto de calidad de vida:
a) Bienestar
físico y emocional: con conceptos como la salud física, entorno saludable,
atención sanitaria, seguridad física, salud sicológica (autoestima, mentalidad,
inteligencia y estabilidad emocional, religión y espiritualidad, actitud
resiliente), entre otros.
b) Bienestar
económico o material: hace alusión a los ingresos del país y de los habitantes,
transporte, vivienda, infraestructura, calidad de los servicios, empleo y
entorno laboral, productividad.
c) Bienestar
social: servicios, tranquilidad ciudadana, seguridad, políticas públicas,
relaciones personales, amistades, familia y comunidad.
d) Redes
interpersonales y equidad: interacciones sociales, redes sociales de apoyo,
cooperación, derechos humanos y legales, justicia, etc.
e) Inclusión
social: atención vulnerabilidades, integración y participación en la comunidad,
roles comunitarios, apoyos sociales, entre otras.
Otra de las
herramientas empleadas en el diagnóstico, fue la aplicación de la técnica del
análisis estructural con el MICMAC,9-12 la que permitió identificar
las variables más relevantes y obtener su disposición dentro de un contexto,
donde cada uno de los elementos se articulan teniendo en cuenta sus relaciones
de impacto/dependencia. Se utilizaron 26 variables como factores de cambio -que
coinciden con las subcausas identificadas en el diagrama
causa-efecto-, mediante las cuales se puede caracterizar el objeto de estudio,
divididas en las 5 dimensiones o causas, que constituyen el sistema estudiado y
su entorno explicativo. La Tabla 1
muestra el resumen de las variables analizadas y resultados del MICMAC, al
identificarse el cuadrante en el que queda representada la variable.
Tabla 1. Descripción de las variables de la transformación
de comunidades
|
N° |
Variable(Subcausas) |
lÍneas |
columnas |
Cuadrante |
Siglas |
|
1 |
Situación de los
consultorios médicos de la familia |
48 |
62 |
2 |
(CMF) |
|
2 |
Condiciones Higiénico-Sanitarias |
30 |
46 |
4 |
(CHS) |
|
3 |
Situación de los
Servicios Farmacéuticos |
40 |
39 |
5 |
(SSF) |
|
4 |
Comportamiento de la Mortalidad |
30 |
44 |
4 |
(Mort) |
|
5 |
Estado de la Red
Hidro-Sanitaria |
31 |
32 |
4 |
(RHS) |
|
6 |
Estado del transporte urbano y la red vial |
29 |
34 |
4 |
(TranRV) |
|
7 |
Condiciones de las
viviendas |
51 |
53 |
3 |
(CViv) |
|
8 |
Situación de las instalaciones de los servicios
básicos |
49 |
45 |
1 |
(ISB) |
|
9 |
Disponibilidad de
recursos financieros |
54 |
40 |
1 |
(RFIN) |
|
10 |
Participación Comunitaria |
49 |
64 |
2 |
(PC) |
|
11 |
Liderazgo de las
estructuras comunitarias |
39 |
44 |
5 |
(LEC) |
|
12 |
Existencia y resultados de los proyectos de
desarrollo local |
47 |
40 |
5 |
(PDL) |
|
13 |
Aplicación de la
ciencia y la innovación y su impacto en la comunidad |
58 |
40 |
1 |
(CII) |
|
14 |
Comunicación e Información |
56 |
57 |
2 |
(ComInfo) |
|
15 |
Coordinación e
integración entre los actores comunitarios |
55 |
56 |
2 |
(CIAL) |
|
16 |
Comportamiento de los ingresos económicos |
53 |
40 |
1 |
(CIE) |
|
17 |
Situación con el
empleo |
52 |
47 |
1 |
(SE) |
|
18 |
Situaciones de personas con discapacidad |
35 |
36 |
4 |
(SD) |
|
19 |
Situaciones de
alcoholismo |
31 |
44 |
4 |
(SAlc) |
|
20 |
Situación del embarazo en la adolescencia |
34 |
38 |
4 |
(EAdol) |
|
21 |
Situación de la prevención
social |
45 |
46 |
2 |
(PS) |
|
22 |
Comportamiento de la violencia |
49 |
42 |
1 |
(Vio) |
|
23 |
Situación con el
delito, la corrupción e ilegalidades |
47 |
50 |
2 |
(DCI) |
|
24 |
Existencia de sancionados penalmente |
46 |
30 |
1 |
(SPen) |
|
25 |
Presencia de la
conducta antisocial |
54 |
36 |
1 |
(CAntS) |
|
26 |
Producción de alimentos |
35 |
42 |
4 |
(ProdAlim) |
|
|
Totales |
1147 |
1147 |
|
|
Fuente: elaboración propia con el uso del software
del MICMAC
Los
cuadrantes se refieren a su comportamiento en el sistema con: 1 (clave o de
enlace con alta dependencia e influencia); 2 (motrices con alta influencia e
independencia), 3 (alta dependencia y baja influencia) y 4 (autónomo con
independencia y baja influencia). El
cuadrante 1 (variables clave o de enlace) comprende las que se deben priorizar
en el sistema y son determinantes para mejorar la calidad de vida en las
comunidades, transformando las situaciones de vulnerabilidad existentes. En
este sentido, se hace imprescindible disponer de instrumentos para actuar sobre
ellas con sistematicidad, previendo los cambios futuros que puedan aprovechar
las oportunidades que se presenten. En ellas radica la capacidad y oportunidad
con que se pudiera actuar, pues constituyen el espacio en donde se identifican
los prerrequisitos o condiciones del sistema. Las variables de enlace o clave tienen
una importancia estratégica, pues sus cambios producen fuertes impactos en las
restantes, y a la vez, son muy receptivas a los ajustes que se producen en las
otras. Con el uso del MICMAC se pudieron identificar como variables de enlace o
clave, las representadas en la Tabla 1
en el cuadrante 1, siendo estas:
a) Situación de los consultorios médicos
de la familia (SMF)
b) Participación Comunitaria (PC)
c) Coordinación e integración entre los
actores comunitarios (CIAL)
d) Comunicación e Información (ComInfo)
e) Condiciones de las viviendas (CViv)
f) Situación con el delito, la corrupción
e ilegalidades (DCI)
g) Situación con el empleo (SE)
Estas
variables tienen una importancia estratégica, pues sus cambios producen fuertes
impactos en las restantes, y a la vez, son muy receptivas a los ajustes que se
producen en las otras. También se corrobora este análisis de las relaciones indirectas existentes entre las
variables del sistema (de moderada a fuerte y las fuertes) en la Figura 1.
Figura 1. Gráfico de
influencias indirectas
Fuente: elaboración
propia con el MICMAC
Las líneas rojas muestran las variables que son las que más influencia
ejercen en el sistema y a su vez, son muy influenciadas (PC, CIAL, ComInfo, CII y CAntS); resaltan
en este análisis la incorporación de las variables motrices CII y la CAntS. En resumen, el análisis cualitativo que brinda el
MICMAC permite establecer cuáles son aquellas variables que por su influencia
afectan a todo el sistema y en función de eso tomar las acciones adecuadas.
Como herramienta, permite comprender y describir los problemas, enfocándolos
como sistema, mediante la reflexión colectiva y los enfoques plurales y
complementarios. En este sentido se analizó que:
·
El Consultorio Médico de la Familia constituye el núcleo
principal que garantiza la atención médica integral a los individuos, las
familias, la comunidad y el ambiente. Incrementa el nivel de resolutividad de las problemáticas, mejora la calidad y
satisfacción con los servicios brindados y eleva el estado de salud de las
personas. Tiene un importante papel de coordinación, con una atención centrada
en las personas, desde un enfoque familiar, con orientación comunitaria y
continuidad en el tiempo entre profesionales y pacientes, asegurando la
promoción de salud, la prevención de enfermedades y la rehabilitación.
·
Las condiciones de la vivienda requieren de un enfoque
multidisciplinario en el que se tenga en cuenta no solo los aspectos materiales
y constructivos de la misma, sino los factores sociales, organizacionales e
institucionales relacionados con las comunidades. Un enfoque de este tipo,
contribuye a mejorar la efectividad de la gestión para la reducción de
vulnerabilidades por parte de las autoridades y las comunidades, actores
fundamentales para lograr una actitud preventiva asociadas a las malas condiciones
que pudiera tener esta.
·
La comunicación y la información, como derechos
ciudadanos, propician una cultura del diálogo y del consenso, así como el
intercambio veraz y transparente entre todos los actores de la comunidad. Ambas
variables resultan esenciales para la gestión de los gobiernos locales, pues
requieren un uso sistemático de la información, así como canales y mensajes de
comunicación que faciliten y propicien los procesos de toma de decisiones.
Además, constituye un pilar de la gestión del gobierno cubano.
·
Por su parte, la participación comunitaria facilita la
intervención de los ciudadanos en la gestión de las problemáticas locales
respecto a las acciones que tienen un impacto en el desarrollo de sus
comunidades (participan en la identificación de necesidades, problemas y su
solución). Propicia las condiciones para que, de manera organizada, hagan
llegar sus propuestas a todos los niveles del Estado y del Gobierno.
·
La integración y la coordinación entre los actores
comunitarios, es muy relevante para promover la participación activa y para
propiciar los cambios y transformaciones que den respuesta a los problemas y a
las exigencias del entorno, logrando las transformaciones con la comunidad,
desde la comunidad, para la comunidad y por la comunidad.
·
De allí la necesidad de que todos los actores de la
comunidad se involucren activamente para actuar en beneficio de su comunidad;
de tal manera, que se aprovechen las oportunidades y se resuelvan las
problemáticas mediante el diálogo, la cooperación y la solidaridad, con
pensamiento reflexivo, innovador y crítico.
·
El delito, la corrupción y las ilegalidades tienen
consecuencias devastadoras para las personas, la sociedad y la comunidad. Son
flagelos que atentan contra la seguridad ciudadana, el orden institucional
legalmente establecido y la defensa de los derechos fundamentales de los
ciudadanos y ciudadanas, debiendo fortalecerse para su erradicación o expresión
mínima medidas efectivas de prevención.
La alta
motricidad y dependencia de estas variables clave, constituyen retos constantes
que propician el cambio en las condiciones de vulnerabilidad, con acciones de
transformación social que permitan superar las situaciones que se presenten.
Propuesta del
Modelo de gestión para la transformación integral de las comunidades en
situación de vulnerabilidad en Cuba
Para
perfeccionar la gestión de la transformación de las comunidades en situación de
vulnerabilidad, se requiere de políticas de innovación para el cumplimiento de
los objetivos trazados con un enfoque integrado.6,13-15 La visión
global de estas políticas demanda de las competencias y aprendizajes
interactivos, basado en la experiencia, el conocimiento, la cooperación y la
calidad de las relaciones,35 así como de abordajes
interdisciplinarios, colaboración intersectorial, interinstitucional y multiactor. Como resultado de las bases conceptuales, los
antecedentes, la caracterización, el contexto socio-económico, las normativas y
regulaciones jurídicas existentes así como el diagnóstico sobre la naturaleza y
dinámica de las problemáticas, se presenta como propuesta el Modelo de gestión
para la transformación integral de las comunidades en situación de
vulnerabilidad, con enfoque preventivo, soportado en la ciencia y orientado a
la innovación,14,15 que puede contribuir al desarrollo sostenible de
las comunidades.
En el
Modelo de gestión para la transformación integral de las comunidades en
situación de vulnerabilidad (Figura 2),
se resaltan las cuestiones conceptuales y metodológicas que incluye su alcance,
componentes, los elementos principales de su funcionamiento, así como los
indicadores que se proponen, soportados en un Cuadro de Mando Integral (CMI)
para la medición y evaluación del fenómeno, tomando como referencia el Modelo
de gestión de gobierno orientado a la innovación.14,15
Figura 2. Modelo de gestión para la
transformación integral de las comunidades en situación de vulnerabilidad
Fuente: elaboración propia
El modelo
comprende una propuesta de procedimiento para la transformación integral de las
comunidades en situación de vulnerabilidad, e incluye la gestión de la calidad
basada en resultados, con indicadores que integrarán un Cuadro de Mando
Integral,14,15 así como elementos a tener en cuenta para la
actualización legislativa a través de una sola norma de rango superior, que
integre y articule las ya existentes. Las entradas del Modelo se refieren a las
necesidades, oportunidades, potencialidades y riesgos asociados a la
transformación integral, convirtiéndose en requisitos básicos a tener en cuenta
y a satisfacer. Por su parte, como salidas del Modelo se identifican: la
disminución de las situaciones de vulnerabilidad en las comunidades, expresado
en una mayor satisfacción de la población y solución de las problemáticas, los
resultados de la gestión en las comunidades y los indicadores de eficacia y
eficiencia según las metas establecidas; así como la propuesta de un nuevo
marco jurídico con enfoque integrador, como innovación de procesos generada.
El modelo
tiene un alcance en todo el ámbito nacional, provincial y municipal, desde el
nivel central y hasta la comunidad, vista está en su nivel más básico, que es
la circunscripción. Se enfatiza en la autonomía del municipio como elemento
esencial para defender y conducir su estrategia de desarrollo, valorando
constantemente el éxito y el resultado que van teniendo las políticas públicas
que se aplican a esa escala, lo que contribuye a la consecución de las metas
del PNDES2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible y favorece la innovación
abierta a nivel local.14 Para la implementación del modelo, el
desarrollo debe nacer desde la base, desde el municipio y las comunidades, con
una gestión inteligente y adecuada, con un trabajo proactivo, a partir de sus
necesidades y aspiraciones, experiencia, cultura, potencialidades productivas y
de servicios, recursos y del talento de su fuerza de trabajo calificada.
Las
comunidades en situación de vulnerabilidad, para lograr su transformación
sistémica, requieren de la armonía y la materialización de tres principios
fundamentales: la voluntad política, la participación comunitaria y la
intersectorialidad, lo que conducirá al logro de una gestión integral que dé
respuesta a las diferentes causas y subcausas que
atentan contra la mejora en la calidad de vida de la población que reside en
esas comunidades. En el funcionamiento del Modelo, constituyen la base para un
mejor calidad y más efectiva gestión de la transformación integral en las
comunidades: la comunicación social, la información e informatización y la
aplicación de la ciencia, la tecnología y la innovación; pilares de la gestión
del gobierno que deben conducir todos los procesos y el modo de actuar para la
obtención de resultados. La adecuada combinación e interrelación entre los
componentes del Modelo es el que proporciona el cumplimiento de los objetivos y
metas establecidas para el desarrollo en el corto, mediano y largo plazo14
en las comunidades, y la formalización de múltiples innovaciones:
organizacionales, de procesos, productos y servicios, incluyendo las conexiones
y articulaciones entre todos los actores, con el fortalecimiento de los
sistemas de innovación.
Entre las
innovaciones organizacionales y de proceso se destaca la propuesta de un nuevo
marco jurídico que integre y actualice las cuestiones relacionadas con el
sistema integral para las comunidades en situación de vulnerabilidad y la
elaboración de un Procedimiento para la gestión de la transformación integral
de las comunidades en situación de vulnerabilidad, que incluye entre sus
diferentes pasos, los indicadores para identificar y evaluar las comunidades en
situación de vulnerabilidad, su agrupación por dimensiones, la plataforma
digital para identificar las situaciones de vulnerabilidad a nivel de
Circunscripción, para su posterior incorporación en el Cuadro de Mando Integral
de la Presidencia.16,17
El
procedimiento que se propone asegura la inclusión en el modelo de las buenas
prácticas de gestión, siguiendo el ciclo de Deming
(Planear-Hacer-Verificar-Actuar),6,14,15 con pasos que constituyen
objetivos de innovación en sí mismos, ampliando el alcance de los resultados y
la creación de valor en cada nivel de dirección y entre ellos, con una
integración vertical y horizontal. En este sentido, el modelo y el
procedimiento documentan el rol estratégico de las herramientas de diagnóstico
y de planificación, apoyadas en la realidad comunitaria para fomentar las
políticas públicas, la resiliencia y la cohesión, que pueden facilitar el
desarrollo.
Procedimiento
para la gestión de la transformación integral de las comunidades en situación
de vulnerabilidad
Figura 3.
Procedimiento para la gestión de la transformación integral de las comunidades
en situación de vulnerabilidad
Fuente: elaboración propia
Paso 1. Diagnóstico del Municipio.
Se
desarrollan actividades relacionadas con la información a las organizaciones,
organismos e instituciones, la capacitación de las comisiones de Prevención y
Trabajo Social Municipal, la captación y gestión de la información por los
trabajadores sociales, el procesamiento del Índice de Vulnerabilidad
Multidimensional (IVM) y su desagregación por dimensiones, lo que conformará el
Cuadro de Mando Integral, así como la confección del informe final. El IVM es
una herramienta para la transformación social diseñada por el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social (MTSS) y su Observatorio Social y Laboral, que
identifica, compara, monitorea, proyecta y evalúa situaciones de vulnerabilidad
a escala individual, grupo, familia, hogar y comunidad, bajo fundamentos
científicos. Es un instrumento para el decisor y operador de la política social
para la focalización de políticas (acciones de transformación social y entrega
de recursos). En este paso se promueve un esquema de coordinación entre las
antenas de los Observatorios Socio-Laborales a nivel provincial -que serán los
encargados de calcular los IVM a nivel de comunidad-, el Observatorio Nacional,
el funcionamiento de las Comisiones de Prevención y Trabajo Social Municipal y
los trabajadores sociales a nivel de Consejo Popular.
El
diagnóstico es fundamental para poder determinar los factores o causas que
contribuyen a las vulnerabilidades en cada comunidad en particular, así como
para diseñar los planes de acción y estrategias adecuadas que respondan a los
problemas y a la realidad particular de los Consejos Populares analizados.
Adicionalmente, promueve la herramienta para acercar el levantamiento de la
información y la identificación de problemas junto con las comunidades y
presentar los resultados de forma eficiente. Se propone la creación de un
Cuadro de Mando Integral, con las perspectivas y dimensiones del IVM,
expresadas en variables e indicadores relevantes del sistema de gestión.
Paso 2. Selección y aprobación de las CSV (CAM-AMPP).
En este
paso se realiza la discusión del informe en la Comisión de Prevención y Trabajo
Social Municipal, se presenta el informe del IVM al CAM por la Comisión de
Prevención y Trabajo Social Municipal, el análisis de información
complementaria del Mapa socio político, la Oficina de Atención a la Población y
planteamientos. Incluye la selección de la Comunidad en Situación de
Vulnerabilidad (CSV) a transformar en el Consejo de la Administración Municipal
(CAM), su aprobación en la Asamblea Municipal del Poder Popular (AMPP) y la confección
del Plan de Acción por la Dirección de Desarrollo Municipal y el presupuesto,
con la participación de los líderes de la comunidad. Los resultados del IVM del
informe final, la Comisión de Prevención y Trabajo Social lo presenta al CAM. Es
muy importante seleccionar adecuadamente las comunidades objeto de la
transformación, de acuerdo con los resultados del IVM y de otras informaciones
imprescindibles que permiten complementar esta selección. Este proceso de
selección privilegia los factores de vulnerabilidad social relativos a las
comunidades objetivo.
Con la
información que proporcionan las diferentes fuentes, se realiza una valoración
integral de estas y se elabora la propuesta final de comunidades en situación
de vulnerabilidad a transformar, que se aprueba en la AMPP. Para el diseño del
Plan de Acción, se requiere tomar en cuenta: los objetivos que se pretenden en
cada una de las comunidades, las acciones a desarrollar y su alcance, los
tiempos de implementación, así como los productos y resultados esperados. Al
mismo tiempo, se requerirá la conformación de un equipo de trabajo
multidisciplinario y multisectorial, para poder generar un producto sólido y de
calidad, con capacidades para interactuar con las comunidades. El Plan de
Acción responde a los problemas identificados en la fase de diagnóstico según
la priorización de las problemáticas, las acciones y programas que aportan
soluciones, y las medidas de las necesidades particulares de la comunidad meta.
Ofrece un marco lógico para facilitar la gestión de la transformación, lo que
permite tener una idea concreta acerca de qué se debe hacer para minimizar
riesgos e implementar cada una de las acciones identificadas. La confección del
Plan de acción con los actores de la comunidad es un requisito primordial para
el desarrollo de transformaciones efectivas, lo que se logra a través de
diálogos permanentes con sus integrantes. El carácter participativo permitirá,
desde miradas y percepciones diversas, obtener información de calidad,
confiable, relevante y actualizada, así como iniciar los procesos de construcción
colectiva donde interactúen, articulen, negocien y aprendan los actores
involucrados.
Paso 3. Desarrollo del plan de acción para la transformación de las CSV.
El
Intendente definirá al Viceintendente que será el coordinador y máximo
responsable del cumplimiento del Plan de Acción (PA) en la comunidad. Se
efectúa la reunión con los directivos de cada entidad que será responsable de
las tareas del PA. Se aprueba el cronograma y sistema de trabajo a implementar,
se diseña e implementa la campaña de comunicación teniendo en cuenta la
identidad aprobada, se discute el Plan de Acción y el sistema de trabajo con
los actores de la comunidad y se chequea el cumplimiento de las acciones
planificadas. Esta fase tiene como propósito la implementación del Plan de
acción que guiará los esfuerzos de la transformación integral de las
comunidades, proponiendo la organización de los procesos (equipos de trabajos
multidisciplinarios, responsables, cronograma de implementación, productos y
resultados esperados) y contemplando todos los aspectos que deben ser resueltos
para lograr los objetivos trazados. Se requiere generar alianzas entre los
diferentes actores involucrados, promoviendo sinergias y actuaciones integrales
que maximicen la atención y eviten duplicidad de tareas.
Al mismo
tiempo, se requiere desarrollar una campaña comunicacional que permita
socializar las acciones de transformación que se van sucediendo en la
comunidad, bajo una identidad visual que se propone como parte de esta
investigación, como se muestra en la Figura
4.
Figura 4. Identidad visual de la transformación
de CSV
Fuente: elaboración propia
La
propuesta consiste en una “V” al revés, en forma de ladrillos, como símbolo de
construcción y recuperación; funciona como un símbolo de menos en matemáticas,
como objetivo de reducir las comunidades en situación de vulnerabilidad. Los
colores que se utilizan son los empleados en la identidad de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030. En el centro, se destaca el color
rojo, con una estrella, enfocando la prioridad del Estado a este Programa de la
Revolución.
Es
importante que el Plan de Acción y el sistema de trabajo sean difundidos a
diferentes públicos, especialmente a la comunidad, lo que es útil y necesario
para validar las acciones, generar confianza y obtener su aprobación y
contribución para su implementación. La participación popular permitirá una
mayor claridad, precisión y comprensión de las problemáticas sobre las cuales
se quiere transformar, logrando un mayor asertividad para implementar las
acciones y propuestas. La difusión y consulta permite que cuanto más esté
representada la comunidad, más apoyo se logrará.
Paso 4. Evaluación y control del cumplimiento del plan de acción.
Los Órganos
Locales del Poder Popular controlarán el avance de los objetivos y metas según
responsables y fecha de cumplimiento y se propone: visitas de campo integradas
e integrales por el equipo que realiza la evaluación; evaluar las nuevas
problemáticas a partir de la opinión y vivencia de los actores; evaluar por la
Comisión de Prevención y Trabajo Social el impacto o beneficios de cada acción
a través de los indicadores; realizar reportes para evaluar los avances y
dificultades del cumplimiento del PA y difundir los resultados en la comunidad;
así como, presentar al Intendente y al Consejo Popular el informe del
cumplimiento del Plan de Acción mensualmente para el seguimiento y toma de
decisiones.
A través
del monitoreo y el control, se verifica el cumplimiento del Plan de Acción y de
los avances o retrocesos alcanzados, con el fin de evaluar el funcionamiento,
los resultados y el impacto de las acciones de transformación. En este proceso
sistemático se va generando información útil para hacer el seguimiento al
progreso del Plan y guiar las decisiones de gestión. Además, permite indicar si
las acciones de transformación están teniendo impacto o no, y retroalimentar y
replicar futuras acciones.
Paso 5. Certificación de la transformación de las comunidades.
Corresponde
en este paso: realizar la actualización del IVM y evaluar los avances en la
transformación de la comunidad; confeccionar el informe de certificación por el
Viceintendente responsable de la CSV y la Comisión de Prevención y Trabajo
Social; la creación por el Intendente de la Comisión que certificará el informe
a presentar en el CAM; presentar y aprobar en el CAM el informe de
certificación; crear la Comisión Temporal para dictaminar el informe de
certificación; presentar y aprobar por la AMPP del dictamen del informe de
certificación, con las recomendaciones correspondientes para orientar las
acciones de mejoramiento continuo y organizar encuentros, intercambios,
talleres de trabajo comunitario para socializar las lecciones aprendidas.
Este paso comprende
chequear si el Plan de Acción y su implementación están dando los resultados e
impactos esperados. Se recalculan los IVM en las comunidades y se evalúa los
avances o retrocesos, actualizando la información recogida en el Cuadro de
Mando Integral, lo que permite evaluar el cumplimiento de las metas y los
objetivos, la realización de los ciclos de gestión, el comportamiento de los
procesos, la eficacia y eficiencia de la gestión. Con esta información
actualizada, se confecciona el informe de certificación de la transformación de
las comunidades, que será aprobado en la AMPP. Este informe podrá recomendar,
por un lado, el cierre de las acciones desarrolladas en la comunidad que logró
su transformación, o por otro, proponer la continuidad del trabajo en las que
aún lo requieren.
Paso 6. Monitoreo de la sostenibilidad de la transformación alcanzada.
Se
desarrollan diferentes actividades: establecer el mecanismo de verificación y
evaluación; diseñar el PA de la segunda etapa, como una hoja de ruta que
permita la mejora continua de las CSV en las que no se ha concluido la
transformación y realizar el seguimiento periódico por el CAM de las
comunidades en las que se concluyó la transformación.
Este paso
permite la mejora continua en las comunidades donde ya se alcanzó la
transformación; y en aquellas donde aún se está trabajando, mantener el sistema
de trabajo que garantice la transformación. Para ello, se elabora el Plan de
Acción de la segunda etapa, que guiará las actividades de transformación
integral.
Nuevo marco
jurídico
Teniendo en
cuenta el marco regulatorio existente sobre el tema, se fundamenta la propuesta
de una nueva norma jurídica que regule la gestión para la transformación
integral de las comunidades, hogares, familias y personas en situación de
vulnerabilidad.
Fundamentación de la propuesta
1. Se
ajustaría a una norma sustantiva de carácter general, que puede adquirir forma
de Decreto Ley, por la implicación de regulaciones para varios procesos,
sectores y actores de la sociedad.
2. Se
propone su elaboración a un grupo de trabajo dispuesto por el Primer Ministro y
que se coordine por el Viceprimer ministro Jorge Luis Perdomo Di-Lella, quien conduce el Macroprograma:
Desarrollo humano, equidad y justicia social y tendrá la responsabilidad de
coordinar la tarea.
3. La
iniciativa legislativa le debe corresponder al Consejo de Ministros si fuera el
caso.
4. Es
un tema de vital importancia para la nación, en él descansan políticas
importantes del Estado que marcan su esencia, define conquistas de nuestro
sistema socialista.
5. Está
destinado a lograr los derechos de justicia social refrendados en la
Constitución, protegiendo a los más necesitados y los que por razones
justificadas no han podido lograr su autodesarrollo y calidad de vida.
6. Concentraría
las políticas, procesos y acciones del gobierno desde todas sus aristas.
7. Establecerá
un marco normativo de carácter general que regule la gestión de la
transformación integral de las comunidades, hogares, familias y personas en
situación de vulnerabilidad y contextualice todo lo relacionado al tema.
8. Integrará
los diferentes elementos que hoy están regulados en las normativas aisladas
existentes, brindando una mayor coherencia e integralidad en el abordaje de la
temática, con enfoque multidimensional e intersectorial.
9. Dispondrá
la metodología e indicadores para identificar las comunidades en situación de
vulnerabilidad a través del Índice de Vulnerabilidad Multidimensional que
elabora el Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social, así como otras
informaciones complementarias que se captan administrativamente.
10. Regulará
el procedimiento propuesto en la presente investigación para la gestión de la
transformación integral de las comunidades en situación de vulnerabilidad, como
herramienta que guie la actuación de los actores involucrados.
Los
beneficios de la propuesta superan, con creces, sus costos, pues con ella se
fortalecería la institucionalidad del país y se dota de mayor seguridad
jurídica a la gestión integral del tema de referencia, apostando por una
administración más eficiente y comprometida con el pueblo y la solución
prioritaria de sus vulnerabilidades. Unifica la actuación de todos los
intervinientes y regula los principios, objetivos y procedimiento para su
implementación.
La
aprobación de esta norma no ofrece consecuencias negativas, sino que desarrolla
normativamente la protección de interés, derechos y garantías sociales,
colectivo, supraindividuales e individuales que se derivan de un importante
conjunto de preceptos constitucionales, conquistas de la Revolución. Tampoco
contrapone
los instrumentos que existen, sino que los integra y jerarquiza teniendo en
cuenta la importancia del fenómeno analizado.
Conclusiones
En la
literatura internacional y desde la teoría social, se asume que en la gestión
del proceso de intervención comunitaria se debe tener en cuenta tres elementos
fundamentales: participantes, la comunidad y la metodología que se empleará
para su conducción. Aunque las ciencias sociales acogen para esta actividad el
concepto de intervención, para Cuba los autores asumen el de transformación,
toda vez que se trata de transformar con la participación de la propia
comunidad y sus pobladores, quienes deben ser sus principales protagonistas.
La gestión
del proceso de transformación integral comunitaria gira alrededor de dos
conceptos fundamentales: participación y organización, en los que se inspiran
las actuaciones, los instrumentos, el quehacer del equipo comunitario y de
todos aquellos que intervienen en el proceso con un papel técnico y
profesional.
Los
antecedentes en el país, la caracterización y el diagnóstico realizado
demostraron que la transformación integral en las comunidades, por la
importancia que tiene, el impacto que provoca y la integralidad que requiere su
abordaje, constituye un tema de primera prioridad para el Estado y el Gobierno
cubano, siendo imprescindible trabajar de forma intencionada e integrada en las
comunidades en situación de vulnerabilidad, por la necesidad que existe de
transformar sus realidades, lo que se refleja en el marco jurídico vigente y en
los documentos rectores del país.
En el
diagnóstico se identificaron como dificultades: la necesidad de una metodología
científicamente validada para la identificación y selección de las comunidades
en situación de vulnerabilidad; no se integra la Estrategia de Desarrollo
Municipal para lograr la transformación; no se logra la participación activa de
la comunidad en el diseño, ejecución y control de las acciones definidas; se
asocia la transformación de las comunidades solamente a los cambios en la
infraestructura física de estas; no se utilizan indicadores de resultados e
impacto para la evaluación del avance de la transformación; no se cuenta con un
procedimiento que estandarice la gestión de la transformación de las
comunidades en situación de vulnerabilidad y no se dispone de una norma
jurídica que integre y regule los aspectos a tener en cuenta en la
transformación integral de las comunidades en situación de vulnerabilidad.
Se propone
un Modelo para la gestión de la transformación integral de las comunidades en
situación de vulnerabilidad, que se conduce e implementa a través de un
procedimiento que guía el trabajo de los diferentes actores y propicia, desde
la base municipal, la generación de soluciones y alternativas a las
problemáticas reales y oportunidades del desarrollo local con el empleo de la
ciencia, facilitando el aprendizaje continuo, el pilotaje del modelo y de las
prácticas para la generalización.
Se propone
una nueva norma de carácter general que regule la gestión de la transformación
integral de las comunidades, hogares, familias y personas en situación de
vulnerabilidad, contextualice e integre los diferentes elementos que hoy están
regulados en las normativas aisladas existentes, brindando una mayor coherencia
e integralidad en el abordaje de la temática, con enfoque multidimensional e
intersectorial.
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2019. GOC-2019-406-EX5 [consultado
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diciembre; 2019. Cuba. [consultado 5 febrero 2023]
Disponible en: https://www.mep.gob.cu/sites/default/files/Documentos/Archivos/FOLLETO%20PNDES%20%20FINAL.pdf
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Conflictos de intereses:
Los autores refieren no presentar
conflictos de intereses.
Contribución de los autores:
·
Yagén María Pomares Pérez:
Conceptualización, Análisis Formal, Investigación, Metodología, Curación de datos, Visualización, Escritura, Borrador
Original. Redacción: revisión y edición.
·
Susset Rosales Vázquez: Conceptualización,
Análisis Formal, Investigación, Metodología, Curación de datos, Visualización,
Escritura, Borrador Original. Redacción: revisión y edición.
·
Yojanier
Sierra Infante: Conceptualización, Análisis Formal, Investigación, Metodología,
Curación de datos, Visualización, Escritura, Borrador Original. Redacción:
revisión y edición.